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      推進領導干部經濟責任審計全覆蓋路徑的思考

      發布日期: 2020- 10- 14 16: 44 訪問次數: 信息來源: 市審計局

      【摘  要】本文從經濟責任審計全覆蓋工作存在的問題入手,在實施和體制兩個方面加以分析,提出準確把握經濟責任審計的內涵外延,拓寬經濟責任審計全覆蓋的視野,從對被審計單位對象和內容的全覆蓋,向政府資金全覆蓋、權力責任全覆蓋、風險防控全覆蓋、政策執行全覆蓋等深層次推進,并探討拓展經濟責任審計全覆蓋工作近期和遠期路徑。

      【關鍵詞】領導干部  經濟責任審計  全覆蓋  路徑


      2014年初,李克強總理提出“要實現審計監督全覆蓋,凡是使用財經資金的單位和項目,都要接受審計監督”。2014年10月,《國務院關于加強審計工作的意見》也首次提出審計機關要對公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況進行審計,實現審計監督全覆蓋。2015年12月,中央兩辦印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件,明確了八項完善審計制度的主要任務,其中首要任務就是要實行審計全覆蓋,并且對實施全覆蓋的總體目標、基本原則和組織領導做出了具體規定。2018年2月,為貫徹落實黨的十九大關于深化機構改革的決策部署,中央出臺了《關于深化黨和國家機構改革的決定》,提出“構建統一高效審計監督體系,實現全覆蓋”的要求。審計署印發的《2018年經濟責任審計工作指導意見》,要求貫徹中央有關對領導干部經濟責任履行情況實行審計全覆蓋等工作的決策部署,統籌規劃、科學安排、分類實施,合理編制今后五年總體規劃和年度計劃。

      因此,研究并探索審計監督工作全覆蓋已成為一項政治任務,就經濟責任審計而言,已成為提升審計成效的重要環節。本文基于H市經濟責任審計工作現狀,對高質量地推進經濟責任審計全覆蓋工作的路徑做些分析,以期進一步厘清實現全覆蓋工作的思路和措施。

      一、全覆蓋工作存在的主要問題。

      當前,深化經濟責任審計全覆蓋工作既面臨實施層面的問題,也面臨著體制層面的問題,核心問題是對經濟責任審計工作全覆蓋的目標定位還不清晰,實現全覆蓋的路徑還不明確,推動全覆蓋工作的制度體制機制還不完善等。為此,要實現經濟責任審計工作全覆蓋,就要明確經濟責任審計全覆蓋內涵,科學制定審計規劃計劃,不斷完善經濟責任審計結果運用機制,從而提升經濟責任審計工作價值。以下從實施和體制兩層面加以分析。

      (一)全覆蓋工作實施層面問題分析。

      當前,基層審計機關面臨著審計任務與力量矛盾較為突出的現狀。從H市經濟責任審計對象(指市委管理的按照有關規定納入經濟責任審計對象的領導干部)看,2018年底共計涉及市管領導干部177個,相關單位155家(未含紀組宣統等部門);從H市本級審計機關經濟責任審計工作力量看,從事經濟責任審計業務的處室有7個,經濟責任審計處(帶經濟責任審計聯席會議辦公室工作)6人編制,實有5人,就近幾年經濟責任審計工作計劃安排看,上述審計力量每年安排經濟責任審計項目(單位)12個左右(還需要綜合考慮上級審計機關每年授權項目2-3個)。

      上述審計任務與審計力量數據比較后,可以看出被審計單位及其領導干部要審計全覆蓋時間周期需要10年以上。為此,H市審計機關的做法如下:

      一是制定經濟責任審計工作規劃計劃。確定“全面覆蓋、突出重點、總量控制、確保質量”等原則,將全覆蓋審計任務分配到五年規劃周期中,同時與審計對象分類相結合,參考領導干部任職期限、年齡等因素,由組織部門與審計機關協商提出下一年度經濟責任審計計劃并組織實施。

      二是對被審計單位進行分類。將被審計單位分為重要、次要或特別即ABC三類,以被審計對象分類為基礎,將五年中長期規劃與年度計劃相斜街,確定“任中審計為主、離任審計為輔、離任交接為補充”的審計模式。對A類審計對象實行“任期必審、任中為主”的方式;B類審計對象實行“任期抽審、交接補充”的方式;C類審計對象實行“任期輪審、同步實施”的方式。

      三是適當向社會中介機構購買服務。購買服務一般分為常駐購買和項目購買兩種方式。限于預算的控制和中介機構提供服務的局限性,對經濟責任審計全覆蓋工作的輔助作用非常有限。

      上述全覆蓋實施過程中的做法,尤其是科學制訂經濟責任審計規劃和計劃,準確對被審計單位分類,都有助于提高全覆蓋工作效能,雖然購買服務本身對提升全覆蓋工作影響有限,但是拓展了運用社會力量乃至內審力量共同實現全覆蓋的思路,值得研究和探索。筆者認為,基于上述全覆蓋工作的做法,從實施層面依然存在以下問題:

      一是審計對象分類實行動態管理難以實現。中長期規劃按五年周期制訂,五年內一般會涉及政府換屆等重大人事調整情況,若遇機構改革等特殊情況,會有大量領導干部面臨調整。以H市實際情況分析,2013年制訂的“五年規劃”涉及的領導干部,除極個別國企領導干部未變化,到2018年底已基本調整,調整比例達到九成以上。由此帶來規劃周期內同一領導干部在不同被審計單位多次審計的情況,或者同一被審計單位但不同領導干部多次審計情況,這情形為審計全覆蓋工作帶來困難。

      二是審計對象分類原則具有不確定性。通常的ABC三類分類原則是確定被審計單位重要、次要或特殊的原則。如A類是在區域經濟社會發展中承擔重要的經濟管理職能、掌管使用政府性資金(資產、資源)數額大、下屬單位多或者社會關注度高的重要部門、單位領導干部;B類是經濟活動相對簡單、財政資金主要用于人員經費和日常運轉,或者掌管使用政府性資金(資產、資源)數額較小的部門、單位領導干部;C類是經費主要由各區、縣(市)財政安排的公安機關等領導干部。上述分類原則是以定性為主要特征,實際操作過程中,部門單位的重要性會動態變化,部門掌管使用的政府性資金、資產、資源也會動態變化,固定的分類方法、原則其不確定性顯而易見。

      三是分類基礎上的審計模式需持續優化。如對B類審計對象原則上實行“任期抽審、離任交接補充”的方式。其中:對市直單位所屬的副局級單位,采取與其主管部門領導干部經濟責任審計結合的方式進行,原則上安排主管部門領導干部經濟責任審計的,附帶安排其所屬副局級單位領導干部進行審計。這樣的審計模式在項目實施中很難實現,具有理想化色彩。一方面,就近幾年簡政放權的大形勢下,很多部門的職能實現已分解到重要二級單位;另一方面,部分二級部門的業務難度和資金運用、業務量遠遠大于主管部門。在這種情形下,上述“附帶安排”的審計工作,會導致項目實施本末倒置或顧此失彼。

      (二)全覆蓋工作體制層面問題分析。

      黨的十九大報告指出,改革審計管理體制是健全黨和國家監督體系的重要舉措。中央審計委員會的第一次會議也強調,要從堅持科技強審、加強對全國審計工作的領導和加強對內部審計工作的指導和監督三個方面深化審計體制改革;還提出各級領導干部要積極主動支持配合審計工作,依法自覺接受審計監督、認真整改審計查出的問題、深入研究和采納審計提出的建議,這些表明黨中央對包括經濟責任審計在內的各項審計工作的高度重視。

      一是隨著審計體制的變化,對經濟責任審計工作提出了新要求。從審計機關更應是政治機關的角度理解,全面依法治國、全面從嚴治黨已是經濟責任審計工作的關鍵要義。依法治國的前提是依法治黨,要抓住各級黨政領導干部“關鍵少數”,保障遵守執行法規、落實政令暢通;經濟責任審計以促進領導干部依法行使權力為目標,通過投入審計力量在關鍵領域,強化對權力運行的監督和制約,推動領導干部履職盡職責任落實,進而促進國家現代治理能力和體系建設。由此,經濟責任審計工作的功能正在不斷拓展和提升。

      二是隨著社會經濟的發展,部門職能和項目結構會逐步變化。宏觀社會經濟形勢的變化,會直接導致國家重大政策的調整,與經濟發展、經濟安全、民眾利益緊密相關的各項社會治理要素,也會發生變化。因此,科學確定經濟責任審計重點領域、重點內容需要進一步研究。如持續關注重大政策和上級重大部署在部門單位的貫徹落實情況,對地方政府黨政領導干部的經濟責任審計中,應重點關注上下級黨委的政策連貫性、地方黨委和政府工作銜接的有效性等。

      三是隨著國家治理理念的深化,需要加快融入干部監督大格局。中國特色社會主義進入新時代,當前發生的社會經濟變革涵蓋領域的復雜性、觸及利益調整的深刻性、涉及矛盾和問題的尖銳性、突破體制機制障礙的艱巨性,都是前所未有的。要推進新時代這場偉大改革,就需不斷加強黨的建設,并提供堅強組織保證。為此,因經濟責任審計工作關注領導干部權力運行和責任落實,將審計結果及其整改情況作為領導干部考核任免和獎懲的重要依據,積極主動融入干部大監督格局工作機制,將提升經濟責任審計綜合效能。

      上述經濟責任審計工作全覆蓋內外因素的改變,對實現全覆蓋工作產生了深刻的變化。筆者認為,影響經濟責任審計高質量全覆蓋的問題,有審計內容和重點界定不清楚等傳統問題,也有新時期責任界定等新情況。從體制層面依然存在以下問題:

      一是經濟責任審計的內容和重點不清晰。如審計內容和重點仍存在以財政財務收支為主,對審計范圍和內容界定較窄的情況;反之,也有的將經濟責任過度泛化,把不該納入經濟責任審計內容的事項納入審計范圍;有關注被審計領導干部履職的真實性和合法性,對領導干部履職的經濟性、效益性和效果性關注較少,也有將關注點放在與領導干部履職關系不大的財務核算上,導致對領導決策缺乏評價,或重問題輕評價等情況發生。由此,針對不同類型審計對象,應加強研究審計范圍,明確確定審計內容和重點。

      二是經濟責任審計定責標準不明確。當前,一方面部分經濟責任審計項目過度強調責任界定的量化,但又普遍缺乏科學的評價指標體系,主觀判斷較多,實際情況難以把握。另一方面反映問題事無巨細均與領導干部掛鉤定責,尤其對領導干部把握重大政策水平、制訂單位發展戰略和加強內部控制水平等重要方面,反而具有很大隨意性,審計評價有失偏頗,失去審計話語權,定責過程更是不知所云。

      三是經濟責任審計全覆蓋的內涵和外延不明晰。審計全覆蓋是在一定時期內,對國家重大政策落實情況,以及公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任履行情況全面審計監督,涉及公共資金、國有資產、國有資源分配、管理和使用的全部環節。這是從審計內容維度的全覆蓋;而《關于實行審計全覆蓋的實施意見》則明確了審計對象全覆蓋的概念。但當前基于對經濟責任審計要求的全面提高,僅在審計內容和對象方面明確全覆蓋內涵和外延是不夠的,努力拓展經濟責任審計全覆蓋的內涵和外延,澄清經濟責任審計全覆蓋工作中的錯誤理念,是做實該項工作的基礎性環節。

      二、全面把握經濟責任審計的內涵外延。

      經濟責任審計全覆蓋的視野,必須從對被審計單位對象和內容的全覆蓋,向政府資金全覆蓋、權力責任全覆蓋、風險防控全覆蓋、政策執行全覆蓋等深層次推進,要在科學制訂審計規劃計劃、整合審計資源力量、規范審計管理、創新審計方法手段、嚴格審計整改、加強結果運用等審計全產業鏈上綜合統籌,以提升經濟責任審計全覆蓋效用。

      經濟責任審計工作全覆蓋一般被理解為:一是從審計領域或內容看,指對公共資金、國有資產、國有資源等所有經濟要素均被實施審計,以及審計建議、審計問責等均得到落實,這是審計全覆蓋工作的核心;二是從被審計單位角度,指一定時間周期內所有單位均被實施審計,這是審計全覆蓋工作的基礎;三是從審計周期角度,指被審計單位所有核算年度均被實施審計,這是審計全覆蓋的時間特征。因此,經濟責任審計全覆蓋,是指在國家審計機關對主要黨政領導干部任期履行經濟責任、管理和使用一切國有資源及財政資金的事項,就貫徹國家重大政策、規范權力運行、執行財經紀律、提升經濟效益等方面的內容,全部納入審計的監督范圍,不留任何盲區。

      當前,部分基層審計機關會為審計全覆蓋持有片面追求審計數量以及對所有領域、所有項目都面面審到的觀點,這樣的觀點是機械的片面的,審計全覆蓋不可能一步到位,需要統籌部署,有計劃有重點的推進。筆者認為,從政府資金全覆蓋、權力責任全覆蓋、風險防控全覆蓋、政策執行全覆蓋四個維度理解和實施經濟責任審計全覆蓋工作,有利于深層次地、高質量地推進解決責任審計工作,高質量的經濟責任審計全覆蓋應是動態的、可持續的、全方位的經濟責任審計全覆蓋。

      (一)對政府資金的全覆蓋。這里的政府資金應包括政府預算內外資金、各類國有資產和資源;既包括資金使用權,也應該包括資金分配權、處置權等。就H市2018年的情況分析,市建委及其下屬15家單位預算資金45.16億元,該單位每年還有100億元以上城市建設資金的預算分配建議權;市城管委及其下屬13家得預算資金17.79億元,該單位每年還有40億元以上城管資金的預算分配建議權;市交通運輸局及其下屬10家單位預算資金11.61億元,該單位每年也有20億元以上交通專項資金的預算分配建議權。據不完全統計,前20家預算部門掌握的政府資金占全部90家部門資金的近90%。

      通過數據總體分析,國有企業也存在類似的數據分布。國有企業可以從總資產、收入水平、效益綜合指標等數據分析,綜合考慮下屬企業數量情況。當然,分析國有企業情況時,要關注市場化企業和提供公共產品的國有企業的差別。

      (二)對權力責任的全覆蓋。這里指的權力責任部門可以從權力清單或“三定方案”中予以分析觀察。其中,權力事項可以簡單的數量予以比較,也可以從權力種類以及與經濟的相關性等角度予以分析,如行政許可、行政處罰等一般認為比行政確認、行政給付更具有影響力等。如市交通局擁有權力事項455項,其中行政處罰權390項;市市場監督管理局擁有權力事項709項,其中行政處罰權548項;市質量技術監督局擁有權力事項370項,其中行政處罰權334項目。當然,簡單以權力事項數量來衡量權力責任容易失之偏頗,如市人力資源和社會保障局等有些單位權力數量雖不多,但直接影響群眾百姓的切身利益,也應引起關注。對權力責任的研究和關注提供了審計新的視角,尤其是確定審計重點環節,更加能夠做到總體把握。

      國有企業、群眾團體、事業單位,以及鄉鎮地方政府和開發區等權力責任展現的方式不盡相同。如國有企業在對外投資、公司治理、資本運作、資金存放等環節具有較大權力和責任,可以在上述領域實施各類數據分析。

      (三)對風險防控的全覆蓋。經濟責任審計中提到的風險,一般是指領導干部的履職風險,會具有各種表現形式,既有宏觀政策等外部環境造成的,也會有內部控制缺失形成的制度風險,甚至會有領導干部個性特征引起的管理風險等。如機構改革帶來的部門撤并乃至職能轉變,落實重大政策的新要求導致部門管理的不適應,領導干部保守平穩的個性和單位發展需要的擔當不協調等情況,均會產生新的風險,有關部門單位防控風險準備不足,導致嚴重后果。

      從經濟責任審計工作看,發現問題防控風險提出建議是審計全覆蓋的重要工作內容。審計部門既可以從以往審計反映的問題分析風險,也可以與紀檢、組織、巡查等其他監督部門形成良好的工作機制,互通信息綜合研判。

      (四)對政策執行的全覆蓋。以H市黨代會確定的重要任務來分析各部門重大政策執行情況。新的一年政府工作圍繞著“六大行動計劃”展開,即堅持生態優先全域統籌,全面推進擁江發展行動;聚焦數字經濟 “一號工程”,全面推進“三化融合”行動;圍繞提升文化軟實力,全面推進文化興盛行動;著力打造國際一流營商環境,全面推進改革攻堅行動;堅持共建共治共享,全面推進民生福祉行動;堅持全面從嚴治黨,全面推進強基固本行動。六項行動計劃分解為244項具體工作,每項任務明確責任領導,并由有關部門單位或國有企業牽頭或配合執行。如發改部門牽頭5項任務、配合7項任務;市經信委牽頭4項任務、配合4項任務,這些部門單位均屬于責任重大,圍繞中心工作緊密的部門。審計機關對這些部門和中心任務均需要高度關注。

      三、經濟責任審計全覆蓋的現狀分析。

      從H市經濟責任審計工作實踐出發,實施審計全覆蓋的水平仍然不高,領域仍然需拓展,從以下視角做進一步分析:

      (一)從被審計單位視角分析。如重要單位邊緣化的情況值得關注,B類單位涉及71家、78個干部。其中除市直機關、國有企業和群眾團體外,還有以屬地管理為主的單位9家,以及市直單位所屬副局單位13家。其中不乏由區縣管理為主的擁有大量財政資金的開發區,也有自然資源稟賦獨特的國家級自然保護區,還有擁有大量建設任務的建設主體等,這些部門或單位市級審計機關未重點關注,下級審計機關和部門內審機構限于干部管理權限無法審計,上述審計對象在全覆蓋的要求中被邊緣化。

      (二)從反映問題視角分析。從H市審計機關近三年經濟責任審計反映的問題分析,有以下特點:

      一是問題集中反映的領域(具有普遍性特點的問題)。從部門本級情況看,按問題數量和金額比例,部門預算、資產管理、內部監管等三類問題占總額的50%;若加上職責履職情況、落實中央八項規定精神和規范“三公經費”管理等去情況、機構設置和編制使用情況三類問題,占比90%;從國有企業本級情況看,資金管理、資產管理、內部監管等三類問題占較大比例。另外,各單位普遍存在內部控制制度建立不到位,以及內控執行存在薄弱環節等問題。

      二是違紀和廉政問題依然存在(具有穩定性特點的問題)。如貫徹中央八項規定精神及“三公經費”規范管理等情況,市級部門、國有企業以及下屬單位在一定程度上依然存在,問題數量比較穩定,個別情況還比較嚴重。賬外賬、小金庫等部門清廉、個人違規等嚴重情況也仍有發生。

      三是部分單位個性化問題(具有特殊性特點的問題)。如開發區、風景名勝區問題金額均較高。國有企業反映的問題風險大、金額高,如個別投資集團反映的問題金額在10億元以上。

      四是部分重要部門存在問題嚴重(具有嚴重性特點的問題)。如市人社局、市城管委、市國土局等部分問題金額在一億元以上,市國資委、市場監管局等反映的問題,將影響國有企業的規范管理,或會對市場監管產生較大影響。另外,一些諸如市政府駐外北京辦事處等邊緣化單位財務管理、內部控制較為薄弱,連續產生廉政問題等。

      五是下屬單位問題仍具有較高比重(具有趨勢性特點的問題)。近三年,經濟責任審計共計反映問題近600個,下屬單位反映的問題222個。其中,行政機關下屬單位反映的問題,占部門總問題數量35%左右;國有企業下屬單位反映的問題,占企業總問題數量40%左右。這比例還有逐年提高的趨勢。

      綜上分析情況看,經濟責任審計項目實施中權力運行情況、重點項目推進情況等部分審計內容未全覆蓋或較少體現;部分單位政策執行情況不清晰。分析結果表明,一方面部分審計項目未抓住重點,審計項目存在質量風險,另一方面則反映了被審計單位的各項履職風險,為進一步提高審計全覆蓋質量打下基礎。

      (三)從資金分配和權力配置視角分析。如B類單位中的市農業局2017年度預算資金為5.12億元,在系統部門中排名第11位,權力清單數量為72項;市農業和農村工作辦公室2017年預算資金9.07億元,在黨群單位預算總額排名第1位;上述兩部門在2018年底的機構改革中已合并,其重要性不言而喻,長期放在B類單位分類管理已不合時宜。另外,如市人防辦2017年度預算資金2.71億元,在系統部門中排名第17位,權力清單數量為43項;某傳媒集團有限公司注冊資本12.40億元,總資產3300多億元,下屬擁有1家上市公司,均應予以調整并加強審計關注。

      另外,如市安監局(該單位2108年機構改革已撤并)2017年預算資金為3420萬元,資金量較小,但是其權力清單數量為162項,在市直機關、事業單位權力清單數量排名第8位,承擔監督、檢查安全生產工作和組織全市安全生產大檢查、專項督查和專項整治工作等,其職能豐富而重要,應調整為A類分類管理。反之,某社務委員會2017年預算僅為2453萬元,資金量較小,調整為B類分類管理更為準確。

      四是從審計問題整改視角分析。2018年度,H市審計局實施的12個經濟責任審計項目反映應整改事項有205項,已整改完畢165項。從審計整改數據顯示,反映頻次較多的問題有部門預算編制及支出類問題、工程項目建設招投標問題、下屬單位(子公司)財經監管問題、“三重一大”等內部控制和管理問題,而重大政策執行、規范履職、違反中央“八項禁令”、財政專項資金績效不高等審計內容總體比例不高。另外,也發現一些新問題、新情況,如環境保護、資源保護方面的問題逐年增多、重大國有資產處置方面的問題也有所增加。

      從審計整改過程分析,被審計單位形式上整改,實質上敷衍了事的比比皆是,整改印證材料提供不及時、不完整,以書面說明替代審計整改的情況時有發生,需問責的審計事項以所謂的“制度完善”避重就輕,部分單位審計反映的問題屢查屢犯。上述情況表明,一方面,審計全覆蓋所反映的問題仍有所局限;另一方面,由于審計整改不到位,致使審計全覆蓋成效不明顯。

      四、經濟責任審計全覆蓋的路徑分析。

      經濟責任審計全覆蓋工作不應停留在理念、概念層面,要積極探索具有操作性的工作路徑。當前,審計全覆蓋工作從范圍、重點、成效等多維度仍存在諸多不足,要將全覆蓋工作向深層次推進,需要明確全覆蓋新目標,要確立遠期目標和近期工作相結合、規劃與計劃相結合、審計判斷與客觀評價相結合等思路。

      遠期工作路徑主要是完善制度機制體制層面,目標是形成融入干部監督大格局為標志的經濟責任審計新態勢。可以包括如下工作:一是確定新目標,科學制定經濟責任審計中長期規劃。二是健全新機制,完善新時期審計聯席會議工作機制。三是凝聚新資源,逐步推進各種監督要素的有效融合。四是開拓新思維,探索建立經濟責任審計大數據模式。

      近期工作路徑主要是提升經濟責任審計績效和影響力層面,目標是形成夯實工作基礎、理順各項關系、穩步推進工作的經濟責任審計新局面。可以包括如下工作:一是推進審計對象全覆蓋。完善經濟責任審計對象分類辦法,關注重大政策和部署對經責審計的影響。二是推進審計內容全覆蓋。建立審計事項清單為基礎的操作指引,整體提升審計質量,以培訓提高審計人員監督水平。三是推進審計評價全覆蓋。完善領導干部經濟責任審計量化評價指標,更準確地運用于領導干部經濟責任評價工作。四是推進審計成果利用全覆蓋。拓展經濟責任審計成果利用的價值,探索審計成果綜合運用的有效方法。

      在上述工作基礎上,進一步細化經濟責任審計工作日常管理,并具體做好以下工作:

      (一)科學安排經濟責任審計項目。科學編制審計中長期規劃和年度審計計劃,并實現規劃與計劃的有效銜接。充分考慮黨委政府的要求和干部管理監督的需要,結合審計對象的工作崗位性質、管理資金數量、掌握行政權力數量等因素,通過合理安排審計周期實現全覆蓋。同時,動態地優化審計對象分類狀況,根據部門、單位管理的經濟職責確定,對領導干部經濟責任審計對象分類,突出審計重點,提高審計效能。被審計單位分類需動態分析的情況如下表所示:


      經濟責任審計全覆蓋動態分析情況表

      被審計單位分析視角

      分析情況說明

      管理資金數量和結構

      以被審計單位財政資金數量種類、現金流及其穩定性,研判國有資金使用、績效和風險情況。

      掌握權力和責任情況

      以權力清單分析確定權力范圍,突出重點權力事項,緊緊圍繞權力運行,研判權力事項與資金、民生、政策的相關性。

      預期風險程度

      以領導干部個性特征為切入點,以審計以往反映問題分析為基礎,整合其他監督部門相關信息,研判領導干部在經濟責任履職過程中存在的重大風險。

      落實國家政策方針情況

      以貫徹執行黨和國家有關方針政策和決策部署為核心,分析其制定配套政策、安排配套資源的情況,研判領導干部圍繞中心、服務大局的狀況,從政策角度確定被審計單位的重要性水平。


      (二)建立完善動態審計對象數據庫。審計機關應加強與組織等部門的溝通,摸清審計對象家底,掌握地方黨委政府主要領導干部任職年限、崗位性質、領導干部個人及其所在地區以往年度接受考核結果情況等信息,建立分行業、分領域,全面詳實、定期更新的動態經濟責任審計對象數據庫,為實現審計全覆蓋奠定業務基礎。對審計對象數據庫要加強分析研究,關注其年齡特征,研究國有企業、行政機關領導干部不同的履職特征,尤其是要高度關注領導干部個性特質和崗位風險,關注團隊(班子)與領導干部的匹配程度,最大限度地用好數據庫信息。在此基礎上,建立完善經濟責任審計對象信息管理系統,實現審計項目管理信息化、決策科學化。

      (三)統籌整合審計資源力量。一要努力加強審計隊伍自身建設,以審計精神立身,以創新規范立業,以自身建設立信,努力建設業務精通、作風務實、信念堅定、清正廉潔的高素質專業化經濟責任審計干部隊伍。二要提升審計機關統籌能力,統一調配審計力量,采取“大兵團作戰”、上下左右聯動,降低審計成本,提高審計工作效率和質量,特別要注重審前研究和非現場審計工作。三要打破國家審計、內部審計、社會審計和其他監督部門的資源、信息壁壘,形成監督合力,節省審計資源,實現高效能高質量的全覆蓋局面。

      要充分發揮內部審計的作用,內部審計有力量資源的,可以調動其積極性,探索采取授權對其下屬單位實現經濟責任審計的做法,由國家審計全面指導,以審計方案、審計事項核查清單為抓手,審計成果共享;內部審計資源力量不足的,可以通過“以審帶訓”等方式提高其審計監督能力;在國家審計項目應讓內部審計人員參與,綜合提高內部審計力量,為經濟責任審計全覆蓋增加資源。另外,利用社會審計力量方面,應注重推動形成符合國家審計的專家和團隊,擴大可利用的審計資源;與其他監督部門之間的信息交互方式,應形成規范制度。

      (四)規范實施各項審計管理。結合經濟責任審計工作實際,有針對性地研究新情況、新問題、新要求,不斷完善符合工作實際的經濟責任審計工作制度。進一步規范經濟責任審計報告的格式和內容,依據符合黨委政府和相關報告使用部門的需求,增強其可讀性、可用性。通過實施規范化標準化審計管理,提升審計現場實施的效率和審計工作的科學化水平,最終提升經濟責任審計全覆蓋工作的成效。

      針對經濟責任審計范圍和內容界定較窄或泛化的情況,審計全覆蓋范圍、內容根據不同類型單位,應予以細化明確,并確定不同的審計實施方式方法。具體如圖所示:


      經濟責任審計內容全覆蓋的邊界圖

      筆者認為,上圖圖形以外部分目前不屬于審計范圍和內容;圖形中心系審計的基礎或核心內容,隨著黨和政府對經濟責任審計工作要求的提高,該圖形的外延部分會動態擴大。

      (五)探索創新審計技術方法。一要聚焦宏觀政策,綜合對領導干部任職期間國家宏觀經濟發展現狀、國家宏觀調控和其他相關政策及熱點、焦點問題等進行深入學習,精準掌握經濟責任審計工作總目標。二要將經濟責任審計與專項審計調查等相結合,提高對領導干部任職行為的經濟、效率、效果的綜合評價,發揮好經濟責任審計的作用。三要向大數據要資源,借助信息技術創新審計方法,提升大數據審計能力,提高審計的質量和效率,在廣度和深度上突破傳統審計局限性。加大對單位數據、業務數據、財務數據、行業數據和宏觀信息的挖掘分析,從不同緯度、不同權重進行對比、關聯分析,從而探索建立準確地、客觀地評價指標體系。

      (六)嚴格審計整改和加強結果運用。一要通過嚴格審計整改落實,促進審計建議的落實,從源頭上促進被審計單位體制機制的進一步完善,以嚴肅整改倒逼責任落實并增強全覆蓋的有效性。二要豐富經濟責任審計結果運用的途徑,以結果運用強化權力制約、深化反腐敗和加強干部監督管理;加強審計結果的運用,在審計結果分析會商環節形成規范性制度,讓審計整改在考核問效中占據更大比重,讓審計結果在干部任用過程中發揮更關鍵的作用,以結果運用增強經濟責任審計全覆蓋的權威性。


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      課題組成員:李行健、王  立(執筆)、周德栩、張淳淳、樓婧婧



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