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      鄉村振興戰略實施情況審計的調查與思考

      發布日期: 2020- 12- 24 10: 01 訪問次數: 信息來源: 市審計局

      摘要:鄉村振興戰略是黨的十九大報告中提出的國家重點工程,是實現國家良治和國家振興的重要課題,加強鄉村振興政策實施情況審計是貫徹落實黨和國家重大決策部署的重要政治任務。本文結合某市級審計機關2019年組織實施的部分區(縣)鄉村振興相關政策和資金情況審計項目,淺談國家審計部門在構建“統+融”鄉村振興審計監督體系,有效開展審計監督方面的探索與思考。

      關鍵詞:鄉村振興戰略、審計監督體系、“統+融”、思考

      正文:

      黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略的重大決策部署,2018年2月中央一號文件對實施鄉村振興戰略作出全面部署,2018年8月,審計署印發《在鄉村振興戰略實施中加強審計監督的意見》,要求各級審計機關將加強鄉村振興相關審計作為貫徹落實黨和國家重大決策部署的重要政治任務,在鄉村振興戰略實施中充分發揮好審計的監督和保障作用。鄉村振興“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求,鄉村振興審計“全面監督、突出重點”的特性,以及鄉村振興審計實施過程中遇到的困難,決定了鄉村振興審計監督必須構建與之相適應的監督體系。構建鄉村振興審計監督體系,實現突出重點、全面審計,助推鄉村振興戰略深化,是審計工作在新時代面臨的重大任務和艱巨挑戰。

      一、構建鄉村振興審計監督體系助推鄉村振興戰略實施

      1.構建鄉村振興審計監督體系是實現鄉村振興審計全覆蓋的要求。鄉村振興戰略涵蓋提升農業發展質量、推進鄉村綠色發展、繁榮興盛農村文化、加強農村基層基礎工作、提高農村民生保障水平、打好精準脫貧攻堅戰、改革完善農村產權制度和要素市場化配置、強化鄉村振興人才支撐和投入保障等各類政策。鄉村振興審計涉及產業、文化、基層政權建設、資源環保、扶貧等各領域,是對農業農村的全方位監督,具有政策復雜、覆蓋面廣、惠及人群多、資金類體量大的特點。任何一個審計事項都能作為一個審計項目,單一的政策審計、單獨的項目審計、獨立的專項資金審計項目顯然與鄉村振興審計監督要求不匹配,為了實現鄉村振興審計監督全覆蓋,避免將鄉村振興審計實施成農業產業資金審計、美麗鄉村建設審計、農民飲用水審計,或簡化成鄉村振興資金統計,必須構建與鄉村振興審計要求相符合的審計監督體系。

      2.構建鄉村振興審計監督體系是應對鄉村振興審計難點的要求。如前所述,鄉村振興審計政策復雜、覆蓋面廣、惠及人群多、資金類體量大的特點,也相應產生了鄉村振興審計監督的幾大難點。

      (1)審計要求高,人員組織難。實現鄉村振興審計全覆蓋,要求審計機關對農業農村、財政、林業水利、規劃與自然資源、民政、人社、殘聯、工商聯,以及鄉鎮、村(社區)等部門、單位和組織實施全面審計;要求審計人員對農業農村、林業水利、自然環保、社會保障、文化教育等各領域各重點政策、實施計劃方案、涉及的資金管理辦法掌握且能實施審計、查找問題、進行評價。審計內容廣、審計要求高、審計重點精,增加了審計難度,對審計人員提出了更高的要求。目前,我市市級審計機關各業務處室、區縣審計機關各業務科室審計人員一般為5至7人、3至4人,一線審計業務人員緊缺問題日益凸顯,能應對鄉村振興審計要求的審計人才更是鳳毛麟角。

      (2)政策制度不完善,審計評價和問題定性難。鄉村振興政策制度的制定和完善情況是鄉村振興審計內容之一,也是難點之一。一方面,各地民情不一,審計對政策完善情況評價難。如:中央政策規定耕地地力保護補貼對象“原則上為擁有耕地承包權的種地農民”,發放依據“具體以二輪承包耕地面積、計稅耕地面積、確權耕地面積或糧食種植面積等哪一種或哪幾種類型面積,由省級人民政府結合本地實際自定”;省級政策沿用中央的條款,規定“由各地自行確定”;各地有的將土地所有者作為發放對象,有的將實際種地人作為發放對象;有的采用上一年度統計的耕地面積作為發放面積,有的采用當年上報的耕地面積作為發放面積。對此情況,作為問題可以反映政策不夠完善,作為成效可以反映政策符合地方實際,如何進行評價成為審計的難點,審計人員需要進一步深入分析研判。 另一方面,部分地方政策盲目求快,給問題定性帶來困難。如,某區農村文化禮堂建設項目,地方政府“自加壓力”,在省市下達的任務基礎上額外增加自定任務。在審計實施過程中,審計人員發現該區農村文化禮堂建設任務未完成,對此問題必須進一步區分,省市任務未完成應定性為政策執行不到位,自定任務未完成應具體分析原因,根據原因定性為政策制定不科學或政策執行不到位,無法區分任務類別的,審計問題定性就存在更多困難。

      (3)項目和資金分類尚缺少共識,審計實施難。2019年上半年,審計署在鄉村振興審計實施方案中,將耕地地力保護等惠農“一卡通”補貼,農業綠色發展、培育新型農業經營主體、農村一二三產業融合發展、農村人居環境整治4個方面2017年至2018年任務目標完成情況和資金分配管理使用情況作為審計重點。在審前調查階段,審計組發現農業綠色發展等4個方面任務目標與地方財政農業口任務清單、農業項目分類、涉農資金分類不一致,沒有明確對應關系;“一卡通”系統不明確,抽審的兩個區縣2015年已停用農業部“一折通”平臺,2017年已集中應用鄉鎮財政公共服務平臺,通過鄉鎮公共財政服務平臺可以實現各項惠民補貼發放到卡。審計數據采集和審計項目實施過程中,就鄉鎮公共財政服務平臺能否認定為“一卡通”平臺,各類涉農資金和項目如何對照4個方面內容進行劃分的問題,審計組與被審計單位多次展開討論,對審計重點的選取和審計項目實施帶來一定影響。

      (4)基礎信息不扎實,數據應用難。農業農村基礎數據質量差,現有的地理信息數據分散在各個政府部門和企業,存在信息缺失、要素不全、部分數據準確度不高等問題,并且各個部門根據自己的需求制定行業標準,導致數據編碼不統一,格式坐標不一致。而土地權屬、糧食種植面積、土地流轉信息等惠民“一卡通”補貼的發放依據,均無成型信息系統,補貼發放時,相關信息均由各村以文字、表格形式手工填報,級級向上匯總。如:某區2018年發放耕地地力補貼10萬余戶,主管部門坦言無法一一進行核查,審計人員通過已確權土地權屬信息與各村手工填報匯總的電子表比對后發現,有410戶存在家庭成員之間重復申報的情況,但由于手工填報表格的不準確、土地流轉信息缺失、確權未全部完成以及部分土地權屬登記信息不準確等原因,只能采用將疑點信息發至各村自查加審計抽查的方式完成問題核實。

      構建鄉村振興審計監督體系,能夠實現優化審計組織模式,統籌審計資源;統一審計實施、規范問題定性標準;擴大取數范圍、創新大數據審計方法,將審計人員組織難、審計實施和審計評價難、數據應用難等難點徹底轉化為鄉村振興審計監督體系的關鍵控制點。

      3.構建鄉村振興審計監督體系是突出鄉村振興審計重點的要求。鄉村振興審計是對鄉村振興戰略推進過程中制度合理性、政策執行效果、項目運行績效、生態環境代價、財政資金保障等進行的全面審計監督,鄉村振興戰略實施以及鄉村振興審計監督的總目標,要求鄉村振興審計在全面審計基礎上,做到重點突出。

      (1)從鄉村振興戰略實施的總目標入手,找準“人員”、“問題”、“作用”三個切入點。鄉村振興戰略是新時代“三農”工作的總抓手,“鄉村”是基礎,“振興”是目標,“戰略”是核心。從“鄉村”入手,鄉村振興審計應重點關注“人員”,農民是鄉村的主體,農民的主體作用是鄉村振興的根本動力,農民充分就業和收入增長,才能帶來“產業興旺”、“生活富裕”,農民“治理有效”,才能形成良好的“鄉風文明”。以人員為切入點,對小微腐敗問題追查到底,維護鄉村的公平正義,提升農民的幸福感。從“振興”入手,鄉村振興審計應重點關注“問題”,以鄉村振興戰略實施中發現的各類問題為切入點,對未按期完成項目、虛報項目工作量、新型主體發展有名無實、到戶惠農補貼資金未及時發放、應享受未享受惠農政策等問題,分析導致問題的主要原因,推動健全責任追究和問責機制,規范項目實施,保障鄉村振興戰略部署順利推進。從“戰略”入手,鄉村振興審計應重點關注政策發揮的“作用”,以各地政府為貫徹鄉村振興戰略而制定的財政專項補助、農村人才培養、基礎設施建設補助等各項政策,是否發揮推動鄉村振興的積極作用為切入點,反映阻礙政策落實、制約改革深化的體制性制度性缺陷和管理漏洞,促進地方政府增強鄉村振興規劃引領作用。

      (2)從鄉村振興審計目標入手,突出“資金”“政策”“項目”三條主線。從鄉村振興審計促進經濟高質量發展的目標入手,審計監督的重點應該是老百姓最關心的、影響老百姓切身利益的“資金”問題,如惠農補貼資金發放是否到位,社會救助資金是否公平、是否到位,農村基礎設施建設是否完成、是否給老百姓帶來便利等等。鄉村振興審計應圍繞“資金”主線,重點對資金撥付過程的合法合規,資金使用績效及其影響因素展開分析和調查,確保涉農資金的安全及效益最大化。從鄉村振興審計促進全面深化改革的目標入手,審計監督的重點應該是影響經濟運行全局、事關國家宏觀調控的“政策”問題,如各項涉農政策是否落到實處,政策執行中有無出現新情況和新問題,涉農項目申報、管理、實施是否存在問題等等。鄉村振興審計應圍繞“政策”主線,通過總結、分析、提煉出問題原因的普遍性,重點關注問題背后所反映的機制、體制、制度的漏洞和缺陷,為政策制度的修訂提供依據,對推動體制機制改革,發揮參謀助手作用。從鄉村振興審計促進權力規范運行和反腐倡廉的目標入手,鄉村振興審計監督必須重點關注重要項目、重點資金背后的經濟利益問題,經濟利益依托于“項目”實現,鄉村振興審計應重點關注項目建設過程中是否存在虛假招標、偷工減料、以次充好、高估冒算和利益輸送問題;有無主管部門和工作人員違規設置或指定中介機構參與、優親厚友、謀取小團體或個人私利等問題;是否存在以舊抵新、重復申報、虛假合同等騙取套取涉農項目資金問題,加大對基層小微權力腐敗的審計查處。

      構建鄉村振興審計監督體系,通過審計實施規范化、審計內容標準化、審計組織統籌保障,才能將“政策”、“項目”、“資金”三條主線貫穿審計項目實施,才能串聯“人員”、“問題”、“作用”三個切入點,保障鄉村振興審計在全面監督的基礎上實現審計重點突出。

      二、探索構建“統+融”鄉村振興審計監督體系

      就鄉村振興審計的總要求、監督重點、審計難點,我們在2019年實施的部分區(縣)鄉村振興相關政策和資金情況審計中進行了探索,從項目組織模式、審計實施內容、審計技術方法、審計成果運用四個方面的“統一”和“融合”,構建“統+融”鄉村振興審計監督體系,實現審計監督助推鄉村振興戰略深化實施的目標。

      1.組織方式“統+融”。

      通過“大統籌”模式,組織不同業務處室的人員,聘請顧問團隊及相關領域專家共同組成審計組,開展審計實施,實現審計資源利用最大化。如,本次部分區(縣)鄉村振興相關政策和資金審計組織了資源環保、農業、社保、數據等業務處室人員、聘請浙江大學環境資源學院顧問團隊以及農村小型工程項目審計專家共同組成審計組,對兩個區農業產業、農村環境、農村基層組織、涉農資金、農村土地資源等開展全面審計,統籌使用各類資源,形成知識結構和審計經驗的優勢互補。

      通過“1+N融合”模式,將原本單獨立項的項目,如農村土地資源開發利用審計項目、農村廢棄農藥包裝物回收審計項目、為民辦實事績效審計項目、鄉鎮村領導經濟責任審計項目等,“融”入鄉村振興審計項目,作為其中的一項審計內容,利用同一審計隊伍,實現“一審多果”,實現審計監督橫向到邊全覆蓋,減少審計頻次,提升審計效率和審計成效。

      通過同步審計模式,市級審計機關抽審部分區縣,未被抽查區縣自行組織實施,市級和區縣審計同步進行,“統一”工作方案、“統一”實施時間、“統一”審計專題,實施過程中兩周一匯總,互聯互通,實現鄉村振興審計監督縱向到底全覆蓋。

      2.審計實施“統+融”。

      “統一”審計現場管理,“融合”審計目標。審計現場管理中,將促進增收節支、促進反腐倡廉、揭示風險隱患、推動體制完善這四個目標分解到審計實施方案的具體審計事項中,以審計實施方案為抓手,編制“任務清單”、“問題清單”、“整改清單”等“三張清單”,梳理審計脈絡,細化審計操作,明確審計職責,標準化審計實施流程和審計實施內容,聚焦審計重點,強化“統一工作要求,統一審計事項、統一問題定性、統一處理標準、統一整改口徑”等“五個統一”的審計質量控制要求,確保審計查出問題“實”、審計人員作風“實”、審計項目成效“實”。

      3.技術方法“統+融”。

      對信息數據應取盡取,著眼“統一分析”。緊抓“人、資金、政策”的關鍵環節,統一對財政、農業農村、畜牧、農機管理、林業水利、生態環境、自然資源與規劃等部門和單位的基礎信息和地理測繪信息進行采集。搭建以2000國家大地坐標系為基礎的審計分析平臺,通過ArcGIS軟件和Google Earth軟件對地理測繪信息進行影像分析;設計標準表,預設跨行業、跨部門的關聯分析模型。

      借力軟件,著眼信息數據間的互相幫助、分散核實。借助Google Earth軟件進行時序分析,觀察項目范圍內的土地覆蓋變化情況,分析審計問題發生的時間,為非正規垃圾堆放點排查、糧食種植面積核查、墾造耕地項目管護情況核實等現場延伸審計提供在線遠程數據支持,提高審計工作的精準度和效率。

      4.成果運用“統+融”。

      “統一”審計整改督查,“借力”主管部門。審計問題反饋采用“問題清單”文本加展示現場照片的方式進行,借力地方政府,嚴肅整改要求,明確責任單位,落實整改節點;審計整改對照“整改清單”條條比對,件件銷號,對于就問題改問題、追責問責輕拿輕放的情況一律不予銷號,聯合市級鄉村振興工作領導小組開展現場督查,對分步落實整改的項目進行實地抽查,確保問題整改到位、體制機制完善、審計質量提升。

      對審計發現的問題,采用“一果多用”方式,統一取證、分別反映,審計報告反映問題并提出整改要求,審計專報著重剖析問題成因并提出針對性建議,雙管齊下推動問題從根本上得到解決,最大化地發揮審計服務民生、服務經濟社會發展的職能。我市2019年部分區(縣)鄉村振興相關政策和資金審計在糧食安全、農村飲用水、農村垃圾處理、農村污水處理、村級集體經濟消薄、農村文化禮堂等方面反映共性問題20多項,提交的專報共獲得領導批示11人次,截至2020年4月,根據審計建議和領導批示要求,市、區相繼制定出臺及修改完善《農村飲用水工程運行管理辦法》、《農村集體資金資產資源管理制度》、《發展農村集體經濟的實施意見》、《做好農村公廁污水處理的實施意見》等30余項制度,組織實施開展農村飲用水達標提標明查暗訪、非正規垃圾堆放全面排查、清潔鄉村、垃圾分類、農村公廁“百日攻堅”、農民專業合作社“空殼社”專項清理、“村級財務管理規范年”活動等多項專項行動,真正實現審計監督推動鄉村振興戰略的深化實施。

      三、“統+融”鄉村振興審計監督體系應用

      以下將結合審計組在2019年部分區(縣)鄉村振興相關政策和資金情況審計實施過程中的兩個案例,簡要概述“統+融”鄉村振興審計監督體系作用的發揮。

      1.案例一:某村干部騙取惠農補貼。

      某縣地處江南經濟發達地區,農村地少人多,人均耕地不足一畝,每年有8萬余人領取耕地地力保護補貼,畝均補貼標準45元/年,由于該補貼領取人數多、人均金額少,主管部門未予以重點監管。耕地面積由各村記賬員登記備案,補貼由記賬員登記上報至鄉鎮,鄉鎮匯總上報至縣農辦,縣農辦通過平臺直接發放到卡。此過程中,補貼直接發放到卡,大部分為市民卡,而市民卡和醫保、公交等功能綁定,村干部扣留市民卡的可能性不大;同時,補貼由村記賬員上報,普通村民虛報面積騙取補貼的可能性不大,但村干部做手腳的可能性較大。因此,審計組在申報領取耕地地力補貼的村兩委及其家庭成員中,選取了補貼面積大于30畝的記錄進行實地走訪核實。

      審計組發現某村干部在未承包耕地的情況下,將村級留用地虛報為其承包的耕地,領取耕地地力補貼用于個人消費,其中:2015年至2017年每年虛報41.50畝、2018年虛報76.50畝,共騙取補貼資金9900余元。

      騙取補貼的金額不大,但該行為持續時間長達4年,并且虛報面積在2018年大幅增加,審計組判斷該村干部存在騙取其他涉農資金的可能性,同時,審計組發現,該村干部是M糧油專業合作社的法人,M糧油專業合作社流轉的土地整體承包給K糧油專業合作社,K糧油專業合作社近三年申報并領取規模種糧補貼30余萬元。因此審計組重點對K糧油專業合作社流轉承包土地面積進行了核實。

      對比了承包流轉合同,各村民土地權屬面積,各年度耕地地力保護補貼領取變化面積,并進行個別談話后,審計組確定該村干部存在利用職務便利,為K糧油專業合作社假造土地流轉協議情況,虛增耕地承包面積130余畝,虛報規模種糧補貼面積200余畝,涉嫌騙取規模種糧補貼資金12萬余元。

      2.案例二:農村土地整治項目高估冒算,涉嫌利益輸送。

      審計人員根據土地利用現狀數據、項目竣工圖和其他建設資料,結合現場踏勘,發現某縣某土地整治項目存在未按設計施工、部分內容未實施問題,多算工程量約148萬余元。由于該項目多算工程量金額較大,審計組對項目施工單位及其關聯企業(以下統稱“A公司”)近三年在當地實施的同類項目進行了延伸。

      延伸審計發現,A公司近三年在2萬畝林地范圍內共實施了18個土地整治項目,涉及的2萬畝山林土地全部為王某所有,是王某分別從當地6個村承包流轉得到。匯總18個項目的款項支付情況,審計組發現18個項目均存在青苗補償款標準大大高于同期其他土地整治項目,作為青苗補償款支付標準依據的村民代表大會會議紀要存在造假痕跡明顯。

      根據青苗補償款的支付路徑,審計組進一步追查了A公司與6個村的村兩委干部資金往來,發現A公司將青苗補償款直接打入村兩委干部個人賬戶。至此,從土地整治項目偷工減料、高估冒算,到向村兩委進行利益輸送,整個問題鏈浮出水面。

      3.案例三:某建筑用石料礦涉嫌非法開采和非法交易

      審計人員根據土地利用現狀數據、地理國情普查數據、礦山業務數據、礦產開發施工圖,以及其他建設資料,結合現場踏勘,發現某石料礦在存在非法開采情況,越界開采70余萬噸。

      審計過程中,規劃和自然資源局的一個行為引起了審計人員的關注:該縣規劃與自然資源局于2018年已掌握該礦的越界開采行為,對其中的5萬余噸,采取了補繳采礦權出讓所得的方式進行處理。對違法行為未進行立案,未全部查處,無法提供處理依據,無法說清原因。

      對此異常情況,審計組進一步追查石料去向和銷售收入資金去向。根據該石料礦的出讓合同約定,該礦所開采的石料只能用于特定項目建設,嚴禁外銷。核對財務資料后發現,有20余萬噸石料去向不明,有30余萬噸石料違反合同外銷至其他建設項目,但銷售行為全部為現金交易,估算交易收入700余萬元,資金去向不明。

      受限于審計手段,審計組對此問題移送紀檢監察部門作進一步查處。

      4.“統+融”鄉村振興審計監督體系作用的發揮。

      以上三個案例分別屬于涉農補貼領域、農村小型工程建設領域和礦產資源管理領域,分別存在個人騙補、利益輸送和國有資產流失問題,表面看既無關聯也無相似之處,實則都很好地展示了鄉村振興審計監督體系的作用。

      三個案例分屬不同領域,在一個審計項目中統籌涉農專項資金審計、土地綜合整治項目審計、礦產資源審計,均查實案件線索,是“1+N融合”審計組織模式的良好應用。

      三個案例疑點都通過“統一分析、分散確認”的數據分析模式確定。三個案例都利用了土地利用現狀數據進行統一分析,都借助了Google Earth軟件進行時序分析,觀察項目范圍內的土地覆蓋變化情況,在產生疑點后都經過分析研判,分散核實,現場確認。根據數據分析發現的疑點,審計人員現場核實后共反映25個問題,移送10余件違規事項,23人已受黨紀政紀處理。

      三個案例都是鄉村振興審計監督體系在突出審計重點方面的作用結果。三個案例的切入點都是“人”和“問題”,都是以村兩委、公職人員的職責履行和可能存在的違規行為開展審計調查入手,主線都是“項目”、“資金”,都是以涉農補貼項目、土地資源開發項目、礦產資源開發項目三個項目的實施和個人牟利的違規目的為主線,突出對涉農項目、農村基層政權建設、涉農財政資金管理的重點監督,在揭露虛報冒領、利益輸送等小微權力腐敗問題,挽回財政資金損失等方面,起到關鍵作用。

      參考文獻:

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      負責人:劉炎

      課題組成員:仰仁浩、張海路、劉柳、袁璽、周億

      本文榮獲浙江省審計廳2019至2020年度優秀調研文章二等獎


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