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      構建中國特色自然資源資產審計制度研究——以杭州為例

      發布日期: 2021- 11- 05 10: 18 訪問次數: 信息來源: 市審計局

      【摘  要】自然資源資產審計制度是我國國家治理監督體系的重要組成部分,是一項具有中國特色的制度安排。課題組試從自然資源資產審計制度的概念、特點出發,提出要完善框架性、總體性自然資源資產審計制度,出臺自然資源資產審計工作五年發展規劃,制定自然資源資產審計工作規程,建立自然資源資產審計成果運用制度,并從自然資源資產核算、人才支撐、技術裝備等方面保駕護航。進而以杭州為例,進一步深入探究中國特色自然資源資產審計制度在地方的落地生根。

      【關鍵詞】中國特色 自然資源資產 審計制度 實踐探索


      一、自然資源資產審計現狀

      (一)國外自然資源資產審計實踐

      自然資源資產審計在國外已受到相當程度的重視。如:美國環境保護局有權對懷疑在自然生態領域有弄虛作假的企業進行直接審計;歐盟要求在其生態審計計劃內已登記的生產企業,必須進行自然資源資產審計,并向其“主管當局”提供審計報告;英國環境審計委員會是英國專門負責開展政府部門和非政府公共團體績效審計,并將審計情況向議會報告的行政機構。

      (二)國內自然資源資產審計實踐

      黨的十九大報告提出,中國特色社會主義進入了一個新的時代,社會主要矛盾業已轉化為人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分發展之間的矛盾。近年來,隨著我國經濟高速發展,社會生產力有了極大的提高,自然資源需求劇增,資源短缺逐漸成為國家的戰略問題,不斷增長的工農業污水、固廢和廢氣排放也帶來了水域污染、土壤污染、天氣霧霾等眾多環境問題,嚴重影響了社會公眾的生活質量。

      資源環境問題伴隨著經濟活動而產生,自然資源和環境損耗作為一種外部成本,尤其在國有自然資源低價甚至無償被獲取的情況下,很難將其納入內部成本,與經濟效益直接掛鉤。以GDP為導向的政績考核制度,使自然資源損耗和環境質量因素被排除在考核體系之外,各地政府迫于短期利益和自身政績考核的壓力,對自然資源進行無序開發和低效使用,以耗竭資源和破壞生態環境為代價,單純地追求經濟增長速度,進而導致對資源開發利用的浪費和低效。

      當前,資源環境已成為我國國家治理中的熱點焦點問題。作為國家治理監督體系重要組成部分的國家審計,應當在保護自然資產、維護生態環境等方面有所作為。我國資源環境審計工作始于20世紀90年代,2008年,資源環境審計首次被列為六大審計類型之一,從此進入了一個嶄新的發展時期。

      二、建立中國自然資源資產審計制度的現實意義

      (一)中國自然資源資產審計制度是審計制度頂層設計的重要組成部分

      2013年,黨中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調:必須建立系統完整的生態文明制度體系,實行最嚴格的源頭保護、損害賠償、責任追究等制度,用制度保護生態環境……對領導干部實行自然資源資產離任審計”。2019年,中共中央十九屆第四次會議《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中再次強調:開展領導干部自然資源資產離任審計,建立生態環境損害責任終身追究制”。2021年,國民經濟和社會發展“十四五”規劃則進一步明確要“加強領導干部自然資源資產離任審計”。這是黨中央站在全國全局的高度,對自然資源資產審計的一項重大制度安排,體現了自然資源資產審計工作的重要性和迫切性。

      (二)中國自然資源資產審計制度是對黨管干部工作的有效補充和完善

      我們黨是執政黨,用人權作為最重要的執政權,是鞏固黨的執政地位、履行黨的執政使命的根本保證。習近平總書記針對干部制度改革中出現的新情況新問題,著重強調要堅持黨管干部原則。而中國自然資源資產審計制度是對領導干部選拔使用和管理監督工作的進一步完善和補充。有效的矯正制度缺位與失靈,將領導干部的自然資源管理權關進制度的籠子,將不斷促進領導干部牢固樹立科學的發展觀和正確的政績觀,從而進一步推動生態文明建設。

      (三)中國自然資源資產審計制度是審計機關“政治屬性”的充分體現和必然要求

      根據黨的十九大報告“改革審計管理體制”的要求,2018年,中央審計委員會第一次會議上習近平總書記強調:“改革審計管理體制,組建中央審計委員會,是加強黨對審計工作領導的重大舉措”。黨的十九屆四中全會通過的《決定》再次強調要“開展領導干部自然資源資產離任審計”,這賦予了國家審計及自然資源資產審計監督鮮明的政治屬性。2021年,侯凱審計長在全國審計工作會議中指出:要堅決貫徹執行黨對審計工作的統一領導,牢固樹立政治機關意識。而構建中國特色自然資源資產審計制度是全面貫徹落實黨中央關于生態文明建設,推動經濟高質量發展,充分發揮審計監督作用的必然要求,是審計機關體現政治屬性和政治站位的現實需求,也是建立健全系統完整的生態文明制度體系的重要內容。

      三、中國自然資源資產審計制度的概念和特點

      (一)中國自然資源資產審計制度的概念

      自然資源資產審計是獨立審計機構和人員,審查被審計單位自然資源資產管理以及生態環境保護項目的規劃和實施活動,審查和評價被審計單位環境保護項目的真實性、合法性和效益性,達到生態環境保護和可持續發展目標而做的一項監督活動。實施自然資源資產審計,既是黨中央的要求,也是人民群眾的期盼,符合經濟結構調整的需要。

      自然資源資產審計制度是一項具有中國特色的制度性安排,既包括自然資源資產審計框架性、總體性的頂層設計,也包括自然資源資產審計日常性、程序性的工作規程。是貫徹落實“五位一體”總體布局的重要審計監督舉措,是促進國家經濟高質量發展的重要保障,是保護自然資源、踐行生態文明的要求,是指導各級審計機關有序、有效開展自然資源資產審計工作的行動指南,既滿足當前急需又兼顧可持續發展。

      (二)中國自然資源資產審計制度的特點

      與國外比,中國自然資源資產審計制度具有以下特點:

      一是特有的“政治”屬性。自然資源資產審計制度是生態文明制度體系的重要組成部分。自然資源資產責任審計項目的開展須由黨委組織部委托,年度自然資源資產審計情況須向黨委審計委員會報告,自然資源資產審計制度對于審計工作的安排充分體現了制度的政治性。

      二是特有的“體系”屬性。自然資源資產審計制度應體現總體框架設計各個層次的制度安排,包括方向性綱領性文件、規劃計劃性文件、作業操作性文件、特定領域性文件、管理規范性文件等,自然資源資產審計制度涵蓋的內容充分體現了制度的體系性。

      三是特有的“專業”屬性。自然資源資產審計內容豐富、數據量大、專業性強,是超越以往審計范疇的全新工作,涉及的專業知識完全超出了傳統的財務會計范疇,自然資源資產制度涉及到的審計數據、內容、方法和技術充分體現了制度的專業性。

      四是特有的“聯動”屬性。自然資源資產種類多、分布廣,其管理職能分散在各個不同的職能部門,其保護需要不同職能部門、不同專業人士的協同配合、形成合力,自然資源資產制度關于不同部門對自然資產的協同管理充分體現了制度的聯動性。

      五是特有的“責任”屬性。自然資源資產責任審計是對特定地域黨政主要領導人、自然資源資產和環境保護主管部門主要領導人開展自然資源資產責任審計,作出客觀評價,合理界定其責任,領導干部自然資源責任審計的“以權定事”“以事定責”的工作安排充分體現了制度的責任性。

      四、構建中國特色自然資源資產審計制度的內容

      (一)構建框架性、總體性自然資源資產審計制度

      1.完善領導干部自然資源資產離任(任中)審計制度。2013年中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確要對領導干部開展自然資源資產離任審計。2017年,中辦國辦下發《領導干部自然資源資產離任審計規定(試行)》,陸續在全國各地開展審計試點,2018年起進入到全面推開階段。但目前該審計工作開展中還存在自然資源資產底數不清、自然資源資產調查統計周期與審計周期不匹配以及領導干部自然資源評價體系不完善等困難,因此,中央辦公廳國務院辦公廳層面,要根據各地試點情況,抓緊對領導干部自然資源資產離任(任中)審計制度進行進一步改進、完善,并及時修訂出臺。

      2.建立適合當地自然資源稟賦和資產管理特點的自然資源資產離任(任中)審計制度。在領導干部自然資源資產離任審計相關政策法規的指導下,根據本地主體功能定位、自然資源資產稟賦特點、資源環境承載能力和自然資源管理特色,以及經濟社會發展水平和經濟主導產業對本地區自然資源資產和生態環境的影響,對重點類別的自然資源資產、重要生態環境保護事項、特別保護區域(生態特別功能區、自然保護區、風景名勝區)和重要履職部門等,因地制宜地制定領導干部自然資源資產離任審計制度。

      3.建立自然資源資產專項審計(調查)制度。對領導干部進行自然資源資產離任審計,并不能完全滿足新形勢下我國可持續發展對自然資源的需求,應當建立自然資源資產專項審計制度,開展各類別的自然資源專項審計,以更好地完善新形勢下自然資源保護工作。圍繞山水林田湖草等自然資源資產的管理開發利用,大氣、水、土壤等污染防治和生態環境改善等領域,著力揭示和反映自然資源重大政策執行、重大資源保護與損毀、重大污染預防和治理、重大違紀違法行為查處等資源環境領域的“短板”問題、風險隱患及其背后的體制機制問題,為我國生態文明建設保駕護航。

      (二)出臺自然資源資產審計工作五年發展規劃

      2021年是“十四五”規劃開局之年,各地審計機關應抓住各級政府開始編制國民經濟和社會發展第十四個五年規劃的契機,著手編制審計工作特別是自然資源資產(責任)審計工作五年規劃,圍繞國家、省、市“十四五規劃重點,結合地方自然資源資產稟賦和審計工作開展的情況,明確“十四五”期間開展自然資源資產審計工作總體目標、審計內容和工作要求等。

      1.規劃好“十四五”期間自然資源資產審計項目安排。一是規劃好領導干部自然資源資產離任(任中)審計項目。根據領導干部任職年限和自然資源資產管理權限,合理規劃好領導干部自然資源資產離任(任中)審計項目。二是規劃好自然資源和生態環境審計和專項審計調查項目。山水林田湖草是一個生命共同體,在制定十四五自然資源和生態環境類審計和審計調查項目時,要做好與十三五規劃銜接,系統性考慮和安排項目,有序推進自然資源資產和生態環境領域的審計全覆蓋。

      2.規劃好十四五期間自然資源和生態環境領域的審計能力建設。自然資源和生態環境領域專業性強、政策性強、細分領域眾多,審計機關要根據自身能力建設情況,從審計人員配置、審計人員能力建設、審計硬件設施完善、財政資金保障等方面做好規劃,切實推動十四五期間自然資源和生態環境審計能力建設。

      (三)制定和完善自然資源資產審計工作規程

      1.建立自然資源資產負債表定期編制和報送機制。自然資源資產審計,特別是自然資源資產責任審計,最基礎的是開展自然資源資產摸底調查。各地審計機關應推動相關部門摸清“家底”及其動態變化,編制全面準確的自然資源資產負債表,為生態文明績效考評和責任追究等提供基礎支撐。應推動自然資源資產負債表編制的頂層設計,明確編制規則,合理確定編制周期,同時建立政府自然資產資源負債表及年度變動情況向審計部門報送的機制。

      2.構建政府多部門參與的自然資源資產審計協調機制。自然資源資產(責任)審計涉及政府多個職能管理部門,如發展與改革、規劃與自然資源、生態環境、水利、農業、林業、海洋等部門。構建多部門自然資源資產審計協調機制,有利于自然資源資產保護和審計工作開展,有利于部門專業監督和審計監督進行有效統籌,有利于降低行政成本提高行政效率。

      3.實施自然資源資產審計項目計劃管理制度。每年,審計機關應當合理有序的安排自然資源資產專項審計調查和自然資源資產責任審計項目計劃。按照成熟一個安排一個,黨委政府工作需要一個安排一個,有序推進年度審計項目計劃安排。以一定年數為周期,推動水資源、土地資源、礦產資源、森林資源、空氣質量及污染防治等全領域審計覆蓋。

      4.探索自然資源資產審計作業標準制度。探索制定自然資源資產(責任)審計作業標準,著力解決審計機關特別是基層審計機關,在開展自然資源資產審計過程中面臨的“審什么”和“怎么審”難題,為自然資源資產審計提供各種指引。領導干部自然資源資產離任(任中)審計還需要進一步明確怎么評價、怎么定責、如何追責等問題。

      5.建立自然資源審計項目特別審理制度。自然資源資產(責任)審計與傳統審計有明顯區別,主要體現在其政策性、專業性強,以及地理信息技術在資源環境審計領域的廣泛運用上。因此,自然資源審計項目審計質量把關上,應建立有別于其他審計項目、基于自然資源資產(責任)審計特色的項目審理制度。

      (四)構建自然資源資產審計成果運用制度

      1.建立自然資源資產情況專題報告制度。定期向當地黨委審計委員會報告自然資源資產及審計情況,通過制度固化,將當地自然資產重大變化、重大領導干部自然資產資源責任等情況定期向黨委政府領導報告。

      2.建立重大問題披露機制。通過審計公告、專題報告等適當方式,在一定范圍內披露自然資源資產管理中存在的違法違規行為,以及政策執行和財政資金管理使用等方面存在的問題,發現生態文明建設工作推進中存在的短板。

      3.建立風險隱患預警機制。依托風險導向的審計模型和政策跟蹤的審計平臺,及時預警自然資源資產管理部門在水、氣、土、礦、林等領域存在的苗頭性、傾向性重大風險隱患問題,及時切斷風險源,維護生態安全。

      4.建立案件查處震懾機制。自然資源資產審計中發現的涉案線索往往涉及多部門(個人),需要相關部門強力配合協同才能解決。因此,要充分借助紀檢、公安、監察等各部門聯動機制,推動生態環境損害責任追究、生態環境損害賠償制落實,加大資源環境領域大要案的查處力度,從而達到查處一個、震懾一片、免疫一方的目的。

      五、完善中國自然資源資產審計制度的保障措施

      (一)夯實自然資源資產核算制度保障基礎

      自然資源資產審計特別是領導干部自然資源資產離任審計必須以當地政府編制的自然資源資產負債表“真實可信”為前提,否則將會出現“假賬真審、假數真查”、定責不準等情況,迫切需要建立自然資源資產核算制度保障,從而確保自然資源資產基礎性數據的真實可信性。

      1.編制范疇。通過借鑒企業資產負債表的方式,編制自然資源資產負債表,完整、全面反映一個國家、地區自然資源資產利用與保護情況,核算其自然資源資產總量及其變化情況。因此,從自然資源資產負債表的編制主體、編制目的及編制內容等方面考慮,其應屬于國家資產負債表范疇。國家自然資源資產負債表考慮的是自然資源資產變化情況對當期經濟活動和生態環境保護的影響,反映的是資產及負債的存量狀況,其存量揭示了當地資源稟賦,其流量反映了領導干部自然資源資產履職盡責情況。

      2.重視實物量核算。自然資源資產核算一般需要綜合考察自然資源的諸多屬性,如自然屬性、經濟屬性和社會屬性等等。課題組認為,自然資源資產核算應首先以實物量核算為主、以價值量核算為輔。一方面,實物量是自然資源要素的基礎,科學、準確核算自然資源實物量是編制自然資源資產負債表的基礎。另一方面,大多數自然資源具有外部性,如林業資源、水資源等,市場化手段定價難以準確計量其真實價值,這就導致了價值量具有不確定性,甚至缺乏可靠模型核算其價值量;而對于部分可交易的自然資源,如部分土地資源、生物資源等,可以進行價值量核算予以補充。

      (二)加大自然資源資產審計人才支撐力度

      自然資源資產審計不同于一般審計業務,其涉及內容廣、對象范圍寬、專業要求高,涵蓋國土、農業、林業、土壤、環保等多個專業領域,對審計人員能力提出了新要求。目前,審計人員知識結構與審計需求不匹配問題較為突出,亟須構建自然資源資產審計專業技術人才支撐保障制度。

      1.改進引才模式,建立外部技術人員協助審計機制。積極引進外部遙感、地理信息技術、無人機操控等專業技術人才,以政府購買服務、政府雇員、引進行業專家等方式來滿足自然資源資產審計對特殊專業人才的需求。一是與高等院校、研究所簽訂技術服務合同,利用遙感地理信息技術和各類自然資源資產基礎數據,提供地理信息圖像分析和疑點尋找等技術支持。二是與會計師事務所簽訂臨時購買服務合同,派遣具有注冊會計師資格或高級會計師職稱的審計人員提供財務審計方面的專業支持。

      2.創新育才管理,構建審計機構內部人才培養機制。一是在人才挖掘上,統籌管理審計系統內部專業審計人才資源。通過組建自然資源資產審計人才庫,打破內部處室之間、各級審計機關之間的人員流動限制,充分發掘現有專業人才資源,統一安排相關人員,保障重點自然資源資產審計項目實施需要,將有限的專業人才資源向重點審計項目傾斜,提高分工協作水平。二是在人才培養上,重點培養復合型審計人員。通過出臺人才培養鼓勵政策、送人員參加相關專業培訓等辦法,重點培養地理信息技術、無人機、遙感、大數據挖掘分析等特定領域的領軍和骨干人才,打造跨行業復合型人才,充分發揮專業人才“一專多能”的作用。

      3.完善聚才平臺,組建自然資源相關領域專家咨詢庫。為了勝任自然資源資產審計范圍寬、專業強的特點,汲取內外部專業人士力量,建立業務精湛、類型多樣的專家咨詢庫。專家咨詢庫的遴選范圍包括任職于自然資源相關領域管理崗位的政府官員、致力于自然資源相關領域研究的高校學者、從事于自然資源相關領域工作的行業精英。組建專家咨詢庫可以推動審計工作向多維度縱深,識別問題更準確、剖析原因更深入、優化建議更可行。

      (三)提升自然資源資產技術裝備保障能力

      1.地理信息綜合分析平臺。利用ArcGIS、易康(eCognition)等軟件平臺,對取得的自然資源資產數據、地理信息數據,如基本農田資源、飲用水源地資源、公益林資源、礦產資源等,與生態保護紅線、土地利用規劃、土地整治規劃等矢量數據經行疊置、分類等操作,得出審計線索信息;同時使用歷史遙感影像數據對比、谷歌地球軟件等方式,對違法行為進行事實取證及時間變化序列、歷史軌跡分析。

      2.現場精確核實技術保障。利用兩步路戶外助手、奧維互動地圖等軟件,實現地理信息系統數據與實地考察平臺的精密對接。通過將審計疑點匯總加工,導入手機軟件直接指導地點查找、輪廓軌跡確認等工作,大大提高審計工作人員的工作效率與精度。同時,為實地考察隊伍配置無人機協助工作,借助無人機全地形工作、全視角高清影像、全天候工作等優勢,針對野外地形復雜、人員限制導致的效率低下、精度缺乏等問題,給出了較好的解決方案,提高了審計工作的效率與質量。

      3.大數據分析技術保障。利用數據庫技術整合被審計時間段內的自然資源資產數據,對國土、規劃、環保、林業、工商、公安等部門獲取的數據資源進行跨界調配,針對審計工作要點進行對比分析。同時將軟件工具與Python、SQL等編程語言結合,針對審計工作中的問題所在,將數據處理軟件工具與審計工作人員的主觀能動性結合,充分發揮大數據技術的優勢。

      4.區塊鏈數據管理技術保障。區塊鏈技術作為具有代表性的共享數據庫技術,存儲于其中的數據或信息具有去中心化、不可偽造、全留痕、可追溯、全體維護等特征。該技術的利用為審計工作中數據儲存與保密工作奠定了堅實的信任基礎,構建了可靠的合作機制。這與審計工作要求不謀而合。區塊鏈技術的運用,對提高審計工作的保密性、高效性、可靠性等做出了顯著貢獻。

      5.硬件設施條件保障。在自然資源審計的過程中,尤其是使用地理信息系統軟件對數據進行大批量處理時,會對工作設備的硬件提出較高的要求。為此,為審計隊伍提供硬件配置較高的工作電腦或小型工作站為審計工作正常進行的必要條件。同時,針對無人機等小型精密電子設備,有關人員也應嚴格按照說明進行保養維護,并對審計人員進行技術指導。

      六、中國特色自然資源資產審計制度在杭州的探索實踐

      (一)杭州建立自然資源資產審計框架制度的初步實踐

      1.積極探索杭州自然資源資產審計制度地方性法規制度建設。

      近年來,杭州市審計局在開展五水共治、飲用水源保護、土壤污染、大氣防治、林業政策、礦產資源等領域自然資源資產審計實踐的同時,積極總結提煉,逐步形成或即將形成一些地方性自然資源資產審計法規制度,有力地促進了“美麗杭州”建設和自然資源、生態環境領域改革工作。

      一是研究、制定《杭州市領導干部自然資源資產離任(任中)審計指導意見》。2019年2月,杭州市審計局起草了《杭州市領導干部自然資源資產離任審計實施細則(試行)》(征求意見稿)和起草說明,首次明確了杭州市域范圍內領導干部自然資源資產離任審計對象,特別是明確規定了各級政府部門領導干部自然資源資產離任(任中)審計對象,即:“市、縣(市、區)發展改革、規劃和自然資源、生態環境、農業農村、林業水利、城鄉建設、城市管理、開發區、自然保護區、風景名勝區等承擔自然資源資產管理和生態環境保護工作部門(單位)的正職領導干部或者主持工作一年以上的副職領導干部,首次細化了審計評價“好、較好、一般、較差、差”5個等次的評判標準,建議建立容錯免責機制。下一步,我們將在總結、提煉近幾年審計實踐的基礎上,結合杭州自然資源資產稟賦特點,制定、出臺《杭州市領導干部自然資源資產離任(任中)審計指導意見》,進一步解決審計工作面臨的實際困難和問題,突出審計實施的可操作性和指導性。

      二是研究、試行《杭州市領導干部自然資源資產審計重點事項清單》制。近幾年,杭州市審計局以審計署《領導干部自然資源資產離任審計重點事項審計操作指引》和浙江省審計廳《全省領導干部自然資源資產離任審計工作方案的通知》為指引,制定、下發了自然資源資產審計和生態環境《審計操作實務》《審計常見問題清單》,要求在實施領導干部自然資源資產離任(任中)審計和專項審計(調查)項目前,必須結合本地、本單位自然資源稟賦和審計項目自身特點,制定本項目《審計事項清單》,明確審計目標、內容、重點、程序方法、預期成果、人員分工等。同時,杭州市各區、縣(市)審計局也積極探索編制鄉鎮(街道)領導干部自然資源資產離任審計實施方案,制定鄉鎮(街道)領導干部自然資源資產離任審計評價指標,全面推行領導干部自然資源資產離任(任中)審計事項清單制。

      2.積極探索杭州領導干部自然資源資產離任(任中)審計工作制度。

      2018年開始杭州市全面開展領導干部自然資源資產離任(任中)審計,逐步形成了一定時期內橫向到邊、縱向到底、三個“全”覆蓋的杭州市領導干部自然資源資產離任(任中)審計制度:

      (1)審計對象全類型。在全面推進鄉鎮(街道)領導干部自然資源資產離任(任中)審計工作的同時,杭州市審計局對市本級生態環境、規劃資源、林業水利、城市管理等主管部門,風景名勝區、自然保護區管委會,以及區縣(市)黨政領導干部自然資源資產責任審計也進行了積極、主動的探索,審計對象從基層干部覆蓋到省管干部(授權審計),并有計劃地制定領導干部自然資源資產責任審計十三五、十四五規劃,每年安排一至二個自然資源或生態環境領域開展領導干部責任審計,實現了領導干部自然資源資產離任審計一定時期內的周期審計對象的周期全覆蓋。

      (2)審計范圍全域化。市本級及13個區、縣(市)均已開展領導干部自然資源資產責任審計項目,部分區縣市還超額完成審計任務,近三年全市合計實施領導干部自然資源資產責任審計項目66個,項目數量逐年上升,領導干部自然資源資產責任審計在全市范圍內得到全面開展。

      (3)審計內容全口徑。領導干部自然資源資產責任審計內容涵蓋水、土、林、礦和生態環境等各個方面。近幾年,杭州市審計局根據各被審計單位工作職能,對被審計單位所承擔的自然資源或生態環境領域進行重點審計,做到職責內領導干部自然資源資產責任審計內容的全覆蓋。

      (二)杭州建立自然資源資產審計聯動機制的初步實踐

      近幾年來,杭州市審計局在開展自然資源資產審計工作中,注重發揮全市審計機關、行業主管部門的作用,逐步形成了以“系統聯動、執法聯動、問責聯動”三聯動為抓手,以“系統互聯、數據共建、監督合力、專家共用、成果共享”為核心的多部門聯合工作機制。

      1.系統聯動,實行全市審計系統“綠色審計”全覆蓋。

      (1)統籌制定全市自然資源資產審計項目計劃。通過指導方案編寫、重點把握和報告指引,引導區縣審計局根據自然資源稟賦、產業功能定位等開展審計,整體推動山水林田湖草系統審計,做到綠色審計周期覆蓋和年度專題覆蓋。2020年,全市組織實施了36個自然資源資產離任和專項審計調查項目。

      (2)同步實施全市林業審計。2020年,杭州市審計局改變以往各自審計的格局,首次制定統一的審計工作方案,統一制定專題調查表,統一開展業務培訓、政策宣講等,達到掌握全貌、推動全市林業管理機制創新的目的。

      2.執法聯動,建立市級部門聯合執法工作機制。

      自然資源資產審計涉及多個職能部門特別是業務職能部門,需要大家協同配合。為此,杭州市審計局多次與林水、生態、規資等主管部門對接,建立了相關專家庫,試行了《關于建立自然資源和生態環境審計工作聯動機制的意見》,形成了以“16字”為核心的部門工作配合協同機制。

      (1)數據互通。建立自然資源資產審計數據定期交換和共享機制,明確雙方職責任務和要求,實現自然資源和生態環境數據的集中管理和共建共用。目前已采集數據5TB。

      (2)監督合力。一是加強與行業監管部門的合力。審計前,審計機關安排綠色審計項目時主動征詢相關部門意見,做到目標一致,充分發揮各自作用。二是加強與行政執法部門的合力。審計時,相關執法部門配合審計機關開展審計,必要時,實施聯合執法,共同消除可能面臨的阻力和隱患。

      (3)專家共用。綠色審計工作政策性強、專業性高。杭州市審計局結合審計項目推進,建立了《林業專家庫名單》,發揮專家專業優勢;統籌國家審計、內部審計和社會審計的優勢,并將其運用至項目審計和管理中,做到互學互促互進。

      (4)成果共享。一是審計查證結果和事實共享。審計后,審計機關及時將審計查實的問題、破壞自然資源和生態環境的違法事件移送相關部門,便于監管部門對問題(事件)立整立改和跟進處理。二是報告互報和審后溝通。對綠色審計發現的苗頭性、普遍性、傾向性問題和風險隱患,及時溝通、預警,共同維護生態安全。

      3.問責聯動,建立審后責任追究機制。

      (1)加強與紀委監委的聯動。將審計發現案件線索及時移送紀委監委,加大對大要案的查處力度,達到查處一個、震懾一片的目的。如杭州市審計局最近實施完畢的3個項目中,審計移送案件線索達44起。

      (2)加強與人大監督的聯動。與人大建立審計整改(問責)聯合督查機制,對審計發現的問題、線索聯合跟進整改追責,明確整改主體和責任,共同推動生態損害賠償、責任追究等政策的落實。2020年10月,杭州市審計局局首次聯合市人大常委會財經工委,對杭州西湖風景名勝區管委會領導干部經濟責任和自然資源資產離任審計項目整改情況進行了現場督查,有力推進審計整改和對責任人的追責工作。

      (三)杭州建立自然資源資產審計保障制度的初步實踐

      1.探索建立自然資源資產審計人才保障制度。

      自然資源資產審計內容廣、對象范圍寬、專業要求高,涉及國土、農業、林業、土壤、環保等多個專業領域,而現有審計人員的知識架構仍然無法完全匹配審計要求。杭州市審計局通過實踐發現,“引入增量”和“優化存量”是做好自然資源資產審計工作人才保障,打造“一專多能”審計人才隊伍的重要舉措。

      (1)引入增量,發揮外部專業人才資源優勢。通過政府購買服務、政府雇員、引進行業專家等方式來滿足自然資源資產審計對特殊專業人才的需求,極引進外部遙感、地理信息技術、無人機操控等專業技術人才。一是杭州市審計局2020年與浙江大學簽訂技術服務合同,利用大數據分析技術、地理信息技術和各類自然資源資產基礎數據,提供項目過程中監測數據驗證、圖版對比分析和遙感技術應用等方面的技術支持;二是與會計師事務所簽訂購買審計服務合同,要求派遣一名具有注冊會計師資格和高級會計師職稱,從業經驗豐富的審計人員在財務提供專業支持。

      (2)優化存量,挖掘和培養內部專業人才隊伍。一是杭州市審計局統籌管理審計系統內部專業審計人才資源,通過組建自然資源資產審計人才庫,打破人員流動限制,充分發掘專業人才特長優勢,統一安排審計組成員,保障自然資源資產審計項目順利實施,提高審計質量和效率。二是培養“一專多能”的復合型審計人員。注重培育地理信息技術、無人機、遙感、大數據挖掘分析等特定領域的領軍和骨干人才,鼓勵掌握跨行業知識的復合型人才的打造。通過送人員參加相關專業培訓、“以審代訓”和“師徒傳幫帶”等辦法逐步增強全市自然資源資產審計力量。

      2.探索建立自然資源資產審計技術保障制度。

      科技強審是緩解審計力量不足,提升審計質量的重要抓手。審計技術全面化集中體現在“向數據要資源,向科技要效率”。

      (1)大數據分析技術保障。近年來,組建項目大數據分析團隊,在多個自然資源和生態環保審計項目中運用大數據技術為項目提供了有力保障。通過多部門多維度的數據比對分析,共發現審計疑點近百個。基于大數據分析成果撰寫多篇審計專報,獲得省、市主要領導實質性批示。基于大氣污染防治情況項目的大數據審計案例獲得浙江省優秀大數據審計案例,基于長江經濟帶生態環保審計的大數據審計案例被編入審計署《重點科研課題研究報告》書籍。

      (2)現場精確核實技術保障。與浙江大學展開合作,利用兩步路戶外助手、奧維互動地圖等軟件,實現地理信息系統數據與實地考察平臺的精密對接。通過將審計疑點匯總加工,導入手機軟件直接指導地點查找、輪廓軌跡確認等工作,大大提高審計工作人員的工作效率與精度。同時,為實地考察隊伍配置無人機協助工作,借助無人機全地形工作、全視角高清影像、全天候工作等優勢,針對野外地形復雜、人員限制導致的效率低下、精度缺乏等問題,給出了較好的解決方案,提高了審計工作的效率與質量。如在2020年林業資源保護和政策執行專項審計調查中,高效核實了27宗172畝國家和省級公益林遭破壞的嚴重問題,實現了從“用腳丈量”向“用技天測”的華麗轉變。

      3.探索建立自然資源資產審計平臺保障制度。

      (1)地理信息綜合審計分析平臺保障。杭州市審計局與積極合作,探索開發綜合的集成平臺——地理信息綜合審計分析平臺,利用ArcGIS、易康(eCognition)等軟件平臺,對取得的自然資源資產數據、地理信息數據,如基本農田資源、飲用水源地資源、公益林資源、礦產資源等,與生態保護紅線、土地利用規劃、土地整治規劃等矢量數據經行疊置、分類等操作,得出審計線索信息;同時使用歷史遙感影像數據對比、谷歌地球軟件等方式,對違法行為進行事實取證及時間變化序列、歷史軌跡分析。

      (2)硬件設施條件保障。在自然資源審計的過程,審計項目涉及的電子資料比較多,為了安全、有效地實現資料共享,審計組選擇一臺性能比較高的小型工作站搭建了現場資料共享中心,審計人員可以通過單位的移動Key網絡直接進行訪問,既方便審計人員之間互相交流,也滿足了數據安全防護的要求。同時,杭州市審計局在開展該市林業資源保護和政策執行情況專項審計調查中,利用無人機航拍技術,對公益林區域內毀林種茶、毀林建基礎設施等違法違規事實進行高清攝像,并使用圖片軟件對其邊界、面積等情況進行核實。無人機技術克服了空間地形的障礙,為林業資源審計提供了有力的證據支撐,大大提升了審計工作效率。

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      課題承擔單位:杭州市審計局

      課題組負責人:徐志龍

      課題組成員:鄧勁松、王丁貴、李燕群、陳洪俊、張琳婧、翟建妙、洪建輝、駱蔚萋


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