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      審計促進積極財政政策提質增效的研究——基于財政扶持政策績效審計實踐

      嚴其豐

      發布日期: 2021- 12- 15 19: 18 訪問次數: 信息來源: 市審計局

       積極的財政政策是指通過調整政府收入和支出方向來刺激社會總需求。2020 年中央經濟工作會議提出“積極的財政政策要大力提質增效”,落實到基層政府,積極的財政政策除了扎實落實上級各項減稅降費等政策方針之外,還包括地方政府的財政扶持政策。通過對財政扶持政策進行績效審計發現,地方政府出臺的各類財政扶持政策對幫助企業輕裝上陣、快速發展起到了積極的促進作用, 但也存在一些問題,需要引起重視。

      一、財政扶持政策在應用中存在的問題

      財政扶持政策既是政府支出的重要內容,也是政府實施積極財政政策中調整支出結構的重要政策工具。結合開展的政策扶持績效審計情況,財政扶持政策實施過程中存在以下問題:

      1.財政扶持政策制定不科學。財政扶持政策是政府為扶持區域內某一經濟領域的企業快速健康發展、促進區域經濟結構調整完善的有力舉措。政策內容能否發揮效用、發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用、有效帶動社會投資,進而增加財政稅收收入,形成區域經濟的良性循環,主要看政策是否制定科學、條款合理、責任明確。審計發現,相關領域的政府職能部門往往是政策起草部門,政策的前期研究和論證主要由部門負責,部門又主要由相關職能科室的工作人員負責,雖然在一定范圍內召開座談會或在政府內部征求其他部門的書面意見,但未向社會公眾尤其是政策扶持目標對象企業充分征求意見或進行公開聽證等,政策論證的針對性不夠強,政策立項及論證程序有待完善,政策制定的科學機制尚未完全形成,造成政策的績效不明顯,表現為:有些政策獎補內容和領域是企業自身有意愿、有能力實施,且能夠通過企業運營直接獲益的項目,扶持政策對企業行為的激勵作用不大;有些政策的補助資金標準定得過高,政策回報難以覆蓋政府投入成本,特別是在技術合作、咨詢服務等項目領域,一次性獎補力度就超出企業對地方的財政貢獻值,使得政府“得不償失”,如×新能源企業合作項目,政府以優厚的“一企一策”政策扶持企業,但根據目前企業的經營狀態,預計近10年內,該企業對地方的財政貢獻都無法匹配所獲得的補助。

      2.區域財政扶持政策與上級政策統籌不充分。中央財政,省、市財政為促進全國或本區域經濟發展,一般會根據自身的職責和法定的權限,出臺全國或者省級、市級一系列惠企政策。縣市區地方政府作為基層政府,在制定出臺本地區的財政扶持企業政策時,為吸引和招攬高質量的優秀企業落戶本地區、提高本地區的經濟發展指標水平,往往會在上級政策的基礎上,出臺本地區更為優惠、更大力度的財政扶持政策,有的政策未充分統籌上級政策,未充分考慮本地區客觀的財政水平、投資環境等因素。基層政府應統籌考慮財政部以及上級政府已經出臺且在本地區須嚴格貫徹落實的經濟補助政策,不宜無原則無依據地隨意擴大補助范圍、降低補助條件或者提高補助標準等,容易造成扶持資金投入體量過大,產生適得其反的效果。審計發現,近年來為落實積極財政政策,中央推出了一系列減稅降費的惠企政策,2019年進一步加大了減稅降費的覆蓋面和力度,企業在得到實惠的同時也直接造成地方財政減收。比如,2019年為落實中央各項減稅降費、降低企業成本等積極財政政策,×區全年累計減稅降費約20億元,全區一般公共預算收入減收超過10億元。同步實施區域財政扶持政策,區財政預算內安排的扶持資金規模6.5億元,兩種惠企政策方式疊加,區財政2019年負擔的財政扶持企業資金規模超過16.5億元,占當年全區一般公共預算收入的近20%。

      3.地方財政扶持政策數量多、分布廣。財政扶持政策覆蓋面廣,資金的規模效用難以得到有效發揮。審計綜合分析發現,×區為推動區域經濟發展,政府針對工業、服務業、建筑業等領域共出臺了11大類財政扶持政策,具體政策條款達300余項。2019年,相關部門合計兌現政策項目277個,累計兌現區級惠企政策資金4.7億元,惠及各類企業和個人5825家次,平均每家次得到扶持資金僅8.07萬元。惠及企業多,但單家企業得到的資金規模小,對企業發展的作用幾乎可以忽略不計,政策目標難以實現,財政資金績效難以發揮。

      4.財政扶持政策目標導向不合理。政府制定出臺經濟扶持政策,是通過向達到約定享受政策前提條件的企業兌現一定的財政政策資金,從而推進企業轉型升級、產業更新換代、區域經濟高質量可持續發展。政策兌現條件就體現著政策的目標、政策引導的方向。經濟薄弱環節和領域、企業能力不足難以開拓市場的重點領域、市場機制作用發揮不充分的領域,都是需要財政扶持政策重點引導和激勵的領域。但審計實踐中發現,部分部門經濟扶持政策目標異化,借助或者依賴財政政策實現行政職能目標,表現為:有的政策就項目論項目,政策兌現無實際績效應用。比如×區×部門引進×網絡企業項目兩年多來,實際運行情況不佳,與原政策兌現目標差距大;又如,×部門開展企業創新能力診斷服務項目,診斷服務完成,政策資金兌現,但診斷服務報告并無后續應用,實際為“花錢買報告”。有的政策以考核指標為導向,為應對或完成上級專項考核等任務出臺“刺激性”政策,引導企業開展一些對其本身發展意義不大、缺乏政策外溢效應的工作,偏離經濟政策的初衷。比如,前兩年×區實施的“個轉企”政策,截至2019年3月,已注銷企業占受補助企業總數的54.86%,多數轉為企業享受補助政策的個體戶并不具備以企業身份開展經營的條件。有的政策以獎補條款代替行政執法,為推動企業淘汰不符合行業標準的設備、添置符合環保要求的設施,有的地方政府用直接獎補政策手段使企業配合,替代行政執法手段規范企業的生產行為。

      5.財政扶持政策兌現進度不及時。財政扶持政策作用的發揮,依靠財政扶持資金及時兌現下達企業,使資金在企業發展再生產、加大科技投入、降低融資成本、推動企業經營良性發展上發揮積極作用。財政政策資金從財政國庫到達企業賬戶,需要一系列的審批程序,經歷較長時間。企業需要完成政策兌現條款規定的工作任務,按通知要求開展政策資金兌現申報,職能部門按政策審核驗收,財政部門兌現下達資金,扶持資金才能真正到達企業賬戶。這一政策資金兌現過程中,涉及多個部門的協作,資金兌現進度影響著資金績效的發揮,進而影響扶持政策的目標兌現。審計發現,由于部門工作推進不積極、政策申報審核辦理周期長、各部門協作不順暢,導致政策資金兌現進度緩慢、資金沉淀閑置、未有效發揮政策資金的效用現象仍有存在。比如,2019年×區政策資金年度執行率小于80%的政策項目有20項,其中有4項專項政策資金未動用,主要原因是政策兌現的主管職能部門未及時開展政策資金兌現相關工作,要么未啟動申報,要么未及時召集相關部門開展審核驗收,使資金兌現程序擱置,財政政策資金的績效未得到有效發揮。

      6.財政扶持政策后續監管不到位。對企業享受政策補助后的經營情況是否按照相關政策規定要求開展,也是政策資金績效的重要內容之一。財政扶持政策的最終目的不是使企業完成政策兌現約定的指標條款任務,而是通過完成指標條款任務,促進企業轉型升級,實現創新發展,為區域經濟結構調整、產業升級提供持續不斷的新經濟動能。通過審計對近兩年的政策兌現企業的經營情況回頭看發現,由于政策后評價、后續監督管理、追究問責的缺位,部分財政扶持政策效用未得到發揮,存在財政資金出現損失的問題。有的因缺乏后續監管,政策兌現條件不再成立,如×區×企業享受落后產能淘汰政策,政策兌現后又繼續生產,騙取政策資金;有的因無后續跟蹤評價,企業未實現后續的政策兌現條款指標,首批補助資金兌現到手后就成為空殼企業,政策資金未發揮效用,如×區×企業獲得首批200萬元入駐獎勵后,后續的稅收目標、營收目標等均未達到政策兌現要求,企業已處關閉狀態。

      二、促進財政扶持政策提質增效的審計建議

      1.完善政策制定機制。首先,要強化立項論證機制。要落實具體部門專門牽頭負責政策出臺的立項工作,重點從政策的必要性、合理性、可行性的角度進行考量,統籌與上級政策、其他部門相關政策的銜接,使政策真正帶動一個領域的發展。建立健全論證機制,開展具有針對性、面向公眾的聽證環節,廣泛征求意見,確保政策有的放矢。其次,要加強政策資金統籌。財政部門要從中央普惠政策和區域扶持政策兩者疊加的財政扶持政策總量入手,控制相對合理、穩定的投入體量。梳理政策項目,整合優化分散的政策,清理目標不合理、效益不明顯、實施到期限的政策,開展政策績效評估,建立扶持資金預算競爭性分配機制,將有限的扶持政策資金更好地保障該用、好用、管用的政策,發展政策的激勵引領作用。

      2.規范政策運用行為。首先,要實事求是地開展好政策項目,使每項政策都能發揮一定的政策引導作用。要能夠帶動一批企業在特定領域的發展,杜絕為了純粹完成項目任務、兌現項目資金支付而開展無實際意義的政策項目。其次,要發揮好政府行政管理作用。政府出臺扶持政策,要著眼于企業能力不足、市場失靈、經濟發展的重要領域、新興行業。比如,在公共服務、科技創新等外溢效應明顯的項目要加大政策支持力度;在推進產學研合作、供需協作等項目,政府要搭建對接平臺、提供精準服務。最后,要把握好扶持政策的政策本意。正確把握行政手段與經濟手段的邊界,該用行政手段的領域,不能一味依賴經濟補償換取被執行對象的配合。

      3.強化政策管理體制。首先,要強化部門工作協作機制。規范政策資金預算安排,加快財政扶持政策資金的申請、審核、兌付等各個環節的工作進度,讓財政扶持資金盡早進入企業賬戶,發揮資金的政策作用。其次,要完善政策資金信息化管理。探索建立完善經濟政策資金管理信息系統功能,提高涉及補助資金相關信息共享的完整性和及時性,力求各職能部門相關數據互聯互通,實現政策享受條件數據智能甄別,提高財政資金補助的效益。最后,要強化政策落實監督管理。落實政策主管部門的主體責任,對政策項目要開展全過程的跟蹤評價,對項目開展的情況進行動態評估,促進政策資金發揮實效。加強政策績效運行監控,完善績效評價管理,開展重點政策績效評價,推進評價結果與政策資金安排相銜接以及開展評價結果信息公開工作。建立政策落實“回頭看”制度,加大督查力度,對未按約定履行的企業要建立政策資金使用追溯辦法,提升政策施行的精準性和效益性。



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