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      審計項目和審計組織方式“兩統籌”研究
      ——基于杭州市的實踐

      發布日期: 2021- 06- 04 09: 29 訪問次數: 信息來源: 市審計局

      【摘要】當前,按照黨中央、國務院的有關要求,為進一步優化審計資源配置,大力推進審計全覆蓋,健全審計組織管理,更好發揮審計監督作用,亟需加強審計項目和審計組織方式的“兩統籌”研究。本文立足“兩統籌”優化項目計劃和組織方式改革,分析當前形勢下推進實施“兩統籌”的目標任務,闡述“兩統籌”實施過程中存在的困難,基于杭州市的實際,結合“兩統籌”方面已有的實踐,探索構建“統+融”的兩統籌杭州路徑。

      【關鍵詞】審計、“兩統籌”、杭州路徑


      一、研究背景與研究意義

      審計工作的合理統籌能夠有效撬動審計在國家治理中的積極作用。但審計機關,尤其是地方審計機關在當前階段面臨任務重和人員少的矛盾,存在人員力量與其知識結構、業務專長、職業精神等不相匹配的問題。在這種情況下,若忽略對審計工作的合理統籌,將加劇有限的審計資源和繁重的審計任務之間的沖突,不僅制約審計任務的達成,還抬升審計成本,降低審計工作的效能和滿意度,最終導致審計的監督和政策支持作用難以適應國家治理現代化的需要。為此,審計署在2019年發布了《關于做好審計項目、審計組織方式“兩統籌”有關工作的通知》(審辦發〔2019〕9號),要求各地審計機關以審計項目和審計組織方式的統籌為先導,提升審計工作的合理統籌。“兩統籌”工作具有深刻的現實背景和意義。

      (一)研究背景

      1.推進國家治理體系和治理能力現代化。十八大以來,黨和國家越來越重視發揮審計在國家治理中的作用。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提到了要加強黨內、人大、民主等各類監督制度建設,尤其提到了要加強審計監督,要加快形成科學有效的權力運行制約和監督體系,增強監督的效果和合力。《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》明確提出,到2020年基本形成與國家治理體系和治理能力現代化相適應的審計監督機制。另外,全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。

      黨的十九屆四中全會系統提出了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標與制度體系,對把制度優勢更好轉化為國家治理效能提出了明確要求。而審計監督作為國家監督體系的重要組成部分,可以覆蓋政治制度、社會治理、經濟建設、生態文明等各個方面。要根據全會精神和黨中央的方針政策,切實做到思想統一和行動統一,充分發揮審計監督在推進國家治理體系和治理能力現代化中的作用。可見,審計監督是落實國家治理中對權力進行制約、監督的一個重要組成部分,強化審計監督是健全國家治理的重要路徑。

      2.中國特色社會主義審計事業進入新時代。十九大報告指出,中國特色社會主義進入新時代,我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾,這個重要論斷對黨和國家工作提出了許多新要求。國家審計所處的政治、經濟、社會、文化、生態等環境發生了重大變化,審計工作的目標定位、職能作用、任務重點都隨之發生了變化。加強黨對審計工作的領導,既是新時代加強和維護黨中央集中統一領導的必然,也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

      在領導體制方面,強調加強黨對審計工作的領導,新組建了中央審計委員會,由習近平總書記親自擔任中央審計委員會主任。在職能定位方面,習近平總書記關于審計工作的重要論述中對審計職能定位作出了重要闡述,將審計定位為黨和國家監督體系重要組成部分,要更好發揮審計在保障國家重大決策部署貫徹落實、維護國家經濟安全、推動深化改革、促進依法治國、推進廉政建設中的重要作用。在體制機制方面,習近平總書記關于審計工作的重要論述中對審計工作體制機制進行了闡述,提出構建權威高效的審計監督體系,要完善審計制度,保障依法獨立行使審計監督權。在職責范圍方面,習近平總書記關于審計工作的重要論述提出了具有劃時代意義的審計職責新范圍,即實行審計全覆蓋,即對重點部門、單位每年審計,其他審計對象1個周期內至少審計一次,對領導干部任期內至少審計1次,對重大政策措施、重大投資項目和重大突發事件開展跟蹤審計。同時,首次提出了重大政策措施落實情況跟蹤審計和領導干部自然資源資產離任審計,把審計工作提到了國家治理的戰略新高度。

      (二)研究意義

      1.加快實現審計全覆蓋的內在需求。習近平總書記在福建、浙江工作期間就提出了審計全覆蓋思想,要求加大審計監督的深度、廣度和力度;在2006年到浙江省審計廳調研時講了三句話,以審計精神立身、以創新規范立業、以自身建設立信。他強調審計機關作為監督部門,自身的建設和管理是依法有效履行監督職責的前提和保障,是維護審計工作的獨立性、客觀性和公正性的內在需求[①]。2018年5月的中央審計委員會第一次會議上他再次強調了這一總要求,這既是審計機關、審計干部,也是審計事業助力國家治理現代化進程的基本遵循,也為更好實現審計項目和審計組織方式“兩統籌”詮釋了新的路徑。

      黨的十八大以來,中央一系列重大決策部署和重要文件,對審計全覆蓋提出了明確的要求:強調審計機關要建立健全與審計全覆蓋相適應的工作機制,“堅持黨政同責、同責同審”,做到“應審盡審”;對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。中央兩辦于 2015 年出臺了《關于實行審計全覆蓋的實施意見》。其中主要包括了“四個全面”的審計戰略目標、加強統籌整合審計資源以及創新審計技術等七個方面。該《意見》的提出為審計資源的人力、物力、財力等等各方面的統籌提供了制度決策層面的支持,也為本課題提供了政策性的依據支撐。審計全覆蓋有助于推進審計工作實現現代化發展,而建立并健全積極有效的監督和管理的工作機制,必須要以實現“四個全面”的審計全覆蓋作為工作目標,以此更好地統籌和整合審計資源,完善審計的現代化管理模式。至此,審計全覆蓋是新時期黨中央交給我們審計機關的重大時代性的任務和改革,這也要求了新時期審計人必須全面履行審計監督職責,充分發揮審計的監督和服務職能。2019年3月4日,審計署出臺了《審計署關于做好審計項目審計組織方式“兩統籌”有關工作的通知》,以進一步優化審計資源配置,大力推進審計全覆蓋。

      2.構建統一高效審計監督體系的現實需要。統籌資源、優化職責、保障統一高效,是解決審計力量分散、職能交叉和審計盲區等問題的現實需要。習近平總書記關于審計工作重要論述精神從戰略高度明確了新時代審計工作的新使命、新定位、新任務、新要求。面對新任務新要求,審計機關有限的審計資源和日趨復雜化的審計任務之間的矛盾進一步加劇,加之審計干部隊伍的能力結構不優、專業化水平不夠等問題已經成為制約國家審計發展的瓶頸。國家審計可以整合哪些資源,如何利用好內部審計資源和社會審計力量,增強合力提高效率成為重要抓手。審計需要建立與其他監督部門的協同工作機制,以形成監督合力。要探索完善審計機關與紀檢監察機關、巡視巡察機構等重要部門的協作機制,信息共享機制、整改聯動機制,發揮重要部門主要問題定性、合力促進審計整改、研究提出體制機制制度問題解決建議、審計結果報送利用等方面的作用,通過重要部門參與審計項目全過程,借力不斷提升審計價值。同時,在大數據背景下,審計內外部環境都發生了深刻的變化,對審計對象、內容、方式方法、項目管理等均產生實質性影響。審計機關需要重新思考戰略、審計目標、審計流程等問題,將審計信息化嵌入審計工作各環節,實現審計工作的數據共享、業務協同和審計方式方法創新。

      3.推動落實“基層減負年”的具體要求。近年來,中央對基層負擔問題愈加重視,中辦印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》,從解決形式主義的政治高度提出具體解決措施,切實減輕基層負擔。作為黨的工作部門和宏觀經濟管理部門的審計機關,應強化服務中心、圍繞大局意識,樹立基層減負意識。目前,我市發改、財政、城建等幾大部門均反映審計監督接待任務較重,一年要接受好幾批審計任務,審計署特派辦、省審計廳、市審計局、巡視組、巡察組輪番來審,接受審計頻次較高。不可避免的出現審計對象重疊情況,扎堆審計、重復審計較多。這個時候作為審計機關,就要把推動基層減負作為重工作,要主動作為,在加強自身建設的同時,完善審計監督的內控制度,強化審計的邊界意識,從而優化審計的資源配置作用。在審計項目安排的時候,盡量做到一個審計組完成一個區域或一個被審計單位的所有事項的審計工作,避免不同的審計組一而再再而三地對同一個地方重復審計,以此減少審計的頻次;在制定審計實施方案時,要聚焦重點,與管轄地審計機關在審計內容和重點上作適當區分,以達到減少現場審計實施時間的目的;在審計實施過程中,科學合理地要求被審計單位提供相關資料,有電子數據的盡量提供電子資料,避免因審計工作不統籌而給被審計單位增加日常的工作負擔;審計過程中與被審計單位人員溝通時,要根據審計需求提出切實合理的要求,避免重復提供數據資料,盡量減少被審計單位的工作量。

      二、文獻綜述與實踐探索

      審計署出臺了《審計署關于做好審計項目審計組織方式“兩統籌”有關工作的通知》(審辦發〔2019〕9號)、《“兩統籌”常見問題解答》(一)(二)(三)等文件,要求:強化審計項目統籌,充分發揮好政策跟蹤、預算執行、經濟責任審計等平臺作用,加強不同類型審計項目的統籌融合和相互銜接,積極探索融合式、嵌入式、“1+N”等審計項目組織方式,努力做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”,最大限度擴展審計覆蓋面。強化審計組織方式統籌,積極推進跨層級、跨專業、跨區域審計資源的優化配置,根據審計項目特點,統籌調配審計資源,強化審計機關之間的上下聯動和橫向協作,加強審計成果和信息共享,發揮整體合力。同時,還需要聚焦審計重點,優化政策跟蹤審計組織方式;加強審計機關之間的溝通銜接,形成全國審計工作一盤棋;嚴格審計計劃執行,強化審計項目組織管理。

      浙江省審計廳出臺了《浙江省審計廳關于貫徹落實審計項目審計組織方式“兩統籌”工作的實施意見》(浙審秘〔2019〕53號)、《浙江省審計廳關于進一步推進審計項目組織方式‘兩統籌’工作的通知》(浙審秘〔2019〕79號)等文件,要求充分運用政策跟蹤審計、財政審計大格局和經濟責任審計全覆蓋“三個平臺”工作機制,進一步強化審計項目和審計組織方式“兩統籌”。一方面,強化審計項目統籌,一是以財政審計大格局平臺統籌項目安排;二是以經濟責任審計全覆蓋平臺統籌項目安排;三是以政策跟蹤審計平臺統籌項目安排;四是以被審計對象統籌項目安排;五是以審計實施主體統籌項目安排。另一方面,強化審計組織方式統籌。對省、市兩級審計過程中發現的具有普遍性和典型性的問題,采用上下協同和聯動的形式,由點到面,提升審計項目的高度和深度;對被審計數量較多的對象,可以將以前年度發現的某個專題或典型事項作為審計重點,有針對性地分專題開展專項審計或審計調查;優化和推廣應用“大項目”審計組織方式,探索數據綜合分析基礎上的專題審計模式。

      (一)理論研究現狀

      審計項目統籌方面。張帆、呂光偉、黃義朝、趙振華、王珂、劉黎霞、劉鑫和孫明秀(2017)提出規范審計項目統籌應著重于以下幾點:一是完善項目計劃的編制主體,提高項目計劃編制的準確度。審計機關應根據國家宏觀經濟形勢,結合本地區發展的經濟熱點和工作重點,以建立數據庫的形式,通過調研和摸清家底的方式,編制出一套適用性較強、時間性較廣的適應審計全覆蓋戰略的長遠審計規劃和年度計劃。二是關注審計發展趨勢,合理編制審計的中長期項目規劃。根據本地區經濟發展情況,結合本級審計機關的人員發展梯度,科學編制審計機關的3 至5年審計項目發展規劃。三是打破處處室、科室之間的管理界限,建立以項目為主體的立體交叉審計模式。四是打破項目計劃的邊屆,建立多項目交融式審計。胡自霞(2015)以審計資源要素的視角,闡述了資源整合對于審計整體優勢的意義,提出要明確管理原則,加強管理環節的監督。

      審計組織方式統籌方面。王金田(2016)強調了扁平化管理的優越性,認為優化組織結構,減少管理層級,增加管理幅度,在第一時間將審計決策傳遞到審計一線是一種提高審計效率,統籌審計組織方式的管理模式。喬雅婷(2017)以審計流程和審計管理的視角,闡述審計全覆蓋的內涵和路徑研究,結合數據庫、大數據、云審計等概念,提出實踐性的建議和對策。進一步強調了大數據運用的重要性。王永在(2017)以基層審計機關的視角,闡述了為達成審計全覆蓋監督目標所面臨的困難,提出首先要明確目標要求,在此基礎上狠抓隊伍建設,加強人員綜合素質管理,做到強化審計的改革以及對審計各方面的創新。

      (二)實務探索現狀

      重慶、遼寧等各地審計機關都對審計項目和審計組織方式“兩統籌”進行了積極有益的實踐探索,如:

      重慶市:精心籌劃項目計劃。重慶審計局在籌劃市本級的審計項目時,充分利用資源整合的原則,結合高效的聯動,做到項目銜接、成果共享。大力統籌了市級與區縣的財政預決算審計、市級部門的預算執行情況和財政財務收支情況的審計,并嵌入了“三公”經費使用情況、行政事業單位國有資產管理、網絡安全建設和績效、黨費使用管理情況等4個專項審計,按照先總體分析、再根據疑點逐個核實、最后聚焦分析研究的大數據方式開展審計,拓展了審計監督的廣度和深度。嚴格審核區縣計劃。各區縣審計機關在保證審計覆蓋面的前提下,將項目個數調減了200多個,調減率達15.6%。

      遼寧省:以專題形式著力推進審計“兩統籌”。一是圍繞中心選取審計專題,選取地方政府負債、土地整理、國有企業國有資本、鄉村振興等11個專題內容,統籌開展審計項目。二是圍繞專題安排審計資源。11個審計專題由9個業務處室負責,其中一個最大的專題由23個處室合力參與推進。三是統籌資源做細做實方案。抽調力量、協調各方力量開展對11個審計專題開展數字化審計模式,通過運用“大數據”審計技術方法,減少被審計單位配合審計工作的負擔,提高審計質量和效率。四是落實方案促進統籌。項目組織方式上每個專題均由廳領導擔任審計組長,重點突出,靠前指揮。

      河北石家莊:探索政策跟蹤審計“453”工作模式。一是推進“四統一”,強化審計工作統籌模式。通過成立重大政策跟蹤審計處,制定重大政策跟蹤審計工作“統一研判、統一實施、統一上報、統一整改”的“四統一”。二是實現“五強化”,強化上下級項目管理,強化“問計促審計”,強化“以審代訓”,強化培訓成果,強化資源的合理共享機制,不以傳統的處室為界,協調各方審計力量,整合資源,以老帶新,發揮互補作用。三是突出“三提高”,強化數據分析和現場核查,提高計算機審計能力;強化跟蹤審計平臺建設,提升審計工作效率;突出審計事項督辦系統應用,提高工作完成時效。

      綜上,全國各地審計機關都基于各自的特點,對審計項目和審計組織方式“兩統籌”開展了有效的探索,在體制機制方面出臺了一系列政策文件,在審計項目操作方面融入了較多創新思路,嘗試了科學審計模式。但各地審計機關的“兩統籌”改革尚處于探索階段,仍面臨較多困難和問題,并未形成一套各具特色的科學體系和較為成熟的經驗做法。課題組基于此現狀,研究了當前形勢下的“兩統籌”工作,并探索了杭州市“兩統籌”工作的主要路徑。

      三、“兩統籌”的理論框架分析

      (一)審計項目和審計組織方式“兩統籌”的內涵與關系

      1.“兩統籌”的內涵。推進實施審計項目和審計組織方式“兩統籌”是增強審計監督效能,更好發揮審計監督作用的重要舉措,也是全面貫徹落實習近平總書記關于深入推進審計全覆蓋的重要指示精神,向統籌要效率,靠創新提效能,盤活用好審計資源,緩解人少事多矛盾,擴展審計監督的廣度和深度,消除監督盲區的關鍵一招。科學合理地統籌安排實施審計項目,不僅可以在盡量避免交叉重復審計的情況下擴大審計覆蓋面,減輕被審計單位和基層審計人員的負擔,還可以加大資源整合力度,強化溝通協調,加強成果共享,避免各自為政,著力提高審計監督整體效能[②],同時也是新時代背景下堅持科技強審,積極開展大數據審計,加大審計創新力度的必然要求。

      審計項目統籌是指各審計機關應根據預定承擔的審計任務科學合理地規劃與實施具體的審計項目,具體而言,應充分發揮好政策跟蹤、預算執行、經濟責任審計等平臺作用,加強不同類型審計項目的統籌融合和相互銜接,努力做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”,最大限度擴展審計覆蓋面。對機關事業單位,可融合開展部門預算執行審計和領導干部經濟責任審計;對國有企業和金融機構,可融合開展領導人員經濟責任審計、政策跟蹤審計、專項審計或審計調查等。科學組織實施審計項目,盡量安排由同一個審計組對同一個被審計單位進行審計,一方面可有效緩解審計機關人少事多的矛盾,也有利于減少對被審計單位的影響[③]。

      審計組織方式統籌是指各審計機關為高效率實施與完成審計項目而對人、財、物等資源的優化配置提供管理模式或組織結構的創新性改造,具體而言,各審計機關在積極推進跨層級、跨專業、跨區域審計資源的優化配置時,應根據審計項目特點,積極探索融合式、嵌入式、“1+N”等審計項目組織方式,統籌調配審計資源,強化審計機關之間的上下聯動和橫向協作,加強審計成果和信息共享,發揮整體合力。對在中央層面審計發現的普遍性、典型性問題,可采取上下聯動的方式,由點及面,增強審計項目的整體性和宏觀性。對數量較多的被審計對象,可將以往審計發現的某類突出問題或事項作為主線,有針對性地分專題開展專項審計或審計調查,進一步發揮好審計建設性作用,同時擴大審計覆蓋面[④]。

      2.“兩統籌”之間的關系。審計項目和審計組織方式是相輔相成,緊密聯系的。一項審計任務,包含了項目計劃、組織方式、審計方法、審計結果運用等多個方面。而審計項目計劃和審計組織方式是一項審計任務最前沿的兩個方面,一個好的項目,離不開健全的審計組織模式;而健全的審計組織模式,是基于一個好的項目計劃開展的,故兩者之間是相輔相成,緊密聯系的。在當前審計機關資源不足、任務較重的前提下,加強審計項目計劃和審計組織方式的統籌管理,可以進一步優化配置審計資源,擴大審計覆蓋面,提高審計效率,從而更好地發揮審計監督作用。可見這兩個方面的統籌可以達到1+1>2的效果。

      (二)推進實施“兩統籌”的目標任務

      1.高效實現審計全覆蓋。審計全覆蓋既是黨中央交給審計機關的一項重大任務,也是全面履行審計監督職責,構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系的必然要求。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋,是黨中央、國務院對審計工作提出的明確要求[⑤]。從杭州市的實際情況來看,目前,市本級約有各類財政預算管理單位540家、國有企業(含二、三級投資企業)726家,而審計局在編在崗審計干部僅90余人(含事業單位),人均審計對象達14家。越是基層審計機關,該問題越是突出,以杭州市蕭山區為例,2018年底審計對象達556家,包括21個鎮街、4個平臺、379家部門預算單位(學校及醫院209家)、國有及國有控股企業126家(投資融資型國有平臺企業6家)、供銷社及下屬企業26家;還有108名領導干部的經濟責任審計和大量政府投資項目,而該區審計機關僅有40人左右。一方面,由于審計力量薄弱存在審計監督覆蓋不夠到位的問題,另一方面,因組織方式不夠科學導致一定程度存在交叉重復審計現象,進一步加劇了有效審計監督和資源配置不足的矛盾。因此,立足“兩統籌”優化審計項目計劃和組織方式改革,成為加大審計監督全覆蓋的必由途徑。

      一是落實以習近平同志為核心的黨中央提出的各項要求。黨的十八大以來,黨中央、國務院就加強審計工作、完善審計制度出臺了一系列重大舉措,國務院《關于加強審計工作的意見》,中辦、國辦《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件都明確提出,要對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計區覆蓋。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調,要拓展審計監督廣度和深度[⑥]。

      二是推動社會主義市場經濟高質量發展。審計是黨和國家監督體系的重要組成部分,1982年憲法正式確立為國家審計制度。改革開放40年來,審計機關積極履職盡責,做到公共資金運用到哪里、審計監督就要跟進到哪里,公共權力運行到哪里、審計監督就要延伸到哪里,以此更好發揮審計規范社會主義市場經濟秩序、推動經濟高質量發展的作用[⑦]。

      三是推進國家治理體系和治理能力現代化的提升。黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央明確提出,全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分,具有專業性強的獨特優勢,實行審計全覆蓋,推動完善經濟領域機制體制,對于加強和鞏固黨的執政地位、維護國家和社會長治久安,具有十分重要的意義[⑧]。

      2.優化創新審計管理模式。傳統審計項目組織方式最突出的問題是上下聯動和橫向協作不足,在審計計劃安排、審計重點統一、審計對象確定等方面都存在“碎片化”問題,往往難以避免不同審計機關、不同審計處室對同一地域、同一單位、同一事項的交叉重復審計,既與中央為基層減負的要求精神不符,也不利于改善審計機關在各級黨委政府及相關部門中的形象。

      一是提升審計業務質量。新形勢下的審計范圍包含了全部的公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況等,隨著審計監督范圍和領域的不斷擴展,審計行業越來越多,被審計對象也越來越復雜,審計機關面臨的審計環境和審計事項也越來越繁瑣和嚴峻。這就給新時期的審計人員帶來了新的挑戰,不僅要具備良好的思想道德素質,還要具備優秀的身體素質和心理素質。另外,更重要的是優化已有的知識儲備,學習并掌握熟悉被審計行業的基本知識和薄弱環節,不斷掌握新的審計技術和方法,以此提升審計全覆蓋要求下的審計質量。

      二是創新審計技術方法。根據新形勢下的審計要求,審計機關要提升審計質量,就要在有限的審計時間范圍內,充分利用各種審計資源和審計技術方法,以全面準確反映審計發現問題。面對堆積如山的財務資料、決策資料、業務資料等,要在審計資料中發現問題,若運用傳統的審計方法,不做較大的延伸審計,難以在短時間內發現重大問題線索。這就要求審計機關重視科技強審,提高非現場審計工作的效率,其中最典型的就是運用大數據審計手段。

      三是優化審計組織模式。為進一步擴大審計覆蓋面,現有的傳統的審計組織模式還存在一定弊端,實施主體應從依靠國家審計轉變到充分利用社會審計和內部審計資源。另一方面,為避免審計項目在年初安排時存在重復和交叉,被審計單位在一定周期內被不同類別的審計項目審計多次的現象,要積極推進跨層級、跨專業、跨區域審計資源的優化配置,根據審計項目特點,統籌調配審計資源,強化上下聯動和橫向協作,加強審計成果和信息共享,發揮整體合力。

      3.緩解審計力量不足。目前的審計機關,普遍存在的難題就是傳統人力資源難以實現高質量的審計全覆蓋,人員少任務重的矛盾逐年加深,受知識結構、專業技術的限制,審計干部更難適應當前形勢下黨委政府對審計工作的新要求,尤其是資源環保、金融投資、重大創新項目、國家重大政策跟蹤等領域普遍存在專業力量不足的矛盾,而深入探索實施審計“兩統籌”將有助于有效緩解上述問題。

      一是健全干部培養和管理體制。為適應審計全覆蓋及新形勢下的審計要求,作為黨委政府的監督部門,審計機關各級黨組織要認真履行管黨治黨政治責任,強化審計機關的隊伍建設,加快審計干部培養,健全管理機制,合理配置審計資源,把隊伍建設和管理作為一項基本建設和管理常抓不懈、抓緊抓實,從嚴管理審計隊伍,嚴格執行各項財經工作紀律,做到忠誠、干凈、擔當。

      二是培養復合型審計人員。黨的十九大提出,實施科技強審戰略,是當前形勢下新時期審計改革的有力措施,是進一步實施審計全覆蓋的重要舉措,通過現代化的大數據技術與審計工作模式相融合,逐步改變原有的審計理念和思路,提升審計監督的深度和廣度。而現狀是各基層審計隊伍掌握大數據分析專業技術的極少,同時具備審計專業能力和信息化分析能力的人才依然缺乏。另外,審計業務人員日常安排的審計項目緊湊,接受大數據審計業務培訓的時間和機會也較少,缺乏在信息技術方面的應用能力和操作能力,對大體量數據的分析存在困難,切實需要培養一批審計和計算機能力兼具的復合型的審計人員。

      三是探索建立向上向外借力機制。探索建立健全專業化人才的“雙向流動”機制,市局可以立足區縣資源共享,采取“以審代訓”“以審幫扶”,在計算機審計領域探索互派人員參加對方項目的模式,發揮上下級審計機關間的互助幫帶作用;探索向行業監管部門借力的途徑,如向財政、稅務等行業職能部門借力開展專項審計調查。通過各個層面的借力,進一步提升審計人員專業化水平和自身素質。

      (三)當前推進“兩統籌”面臨的困難

      為進一步解決審計全覆蓋探索中的困難,2019年1月,胡澤君審計長在2019年全國審計工作會議上提出要加強審計工作統籌、創新優化審計組織方式的要求。審計項目和審計組織方式的“兩統籌”是新形勢下系統性、全面性研究審計組織效能優化的重要舉措,是實現審計全覆蓋的必然要求。主要表現在:一是解決審計機關資源不足的現實需要;二是提高審計工作效率的必然選擇;三是促進審計成果運用的客觀要求。但是,新事物的推動需要一個過程,也存在實踐中的困難。結合杭州市的實踐,課題組分析了當前推進“兩統籌”面臨的困難。

      1.審計計劃安排的上下統籌與時間統籌

      一是向下統籌易,向上統籌難。在項目計劃方面,下級審計機關缺乏對上級審計機關的總體布局了解,尤其是涉及特派辦審計項目,難以在計劃階段有效統籌計劃和審計對象,切實實現對所在地區、部門年度“最多審一次”改革目標。在整合內部資源方面,上級單位抽調選用下級單位的情況較為普遍,但向上級單位借力的渠道不多。以杭州市西湖區的財政審計為例,審計資源集中在基層審計機關,在數據采集階段,統籌謀劃不夠到位,未統一梳理采集單位,“合并同類項”不夠;在數據分析階段,分析能力不足,未形成集中統一分析的優勢。總的看來,基層審計機關普遍存在未統籌省市區審計資源,未形成上下級審計機關“統一審計方案、統籌分析人員、統一分析模型、共享審計成果”的方式協同開展財政審計工作。

      二是內容統籌易,時間統籌難。通過清單委托等模式,可一定程度解決跨處室實施項目的審計內容統籌問題。但由于項目計劃的時間性要求,上半年各地主要開展上級同步及同級審項目,而自定項目主要在下半年實施,因此部分項目“兩統籌”難以突破時段性鴻溝。以杭州市桐廬縣為例,提出項目計劃安排時省市縣存在時間差問題,省廳的項目計劃草案下達比較晚,市局一般會更晚一些,作為縣局在計劃安排時間上就比較被動。有時候也會存在省廳確定的選題很好,但是有時間要求,作為縣局雖然很想跟,但規定時間內又難以完成的問題。此外,近年來隨著審計地位的不斷提高,存在地方黨委政府臨時交辦任務,隨時調整項目計劃的情況,對于“兩統籌”的落實造成影響。

      2. 審計組織方式的內外統籌與實質統籌

      一是向內統籌易,向外統籌難。“兩統籌”主要是基于優化內部資源配置、再造審計業務流程等的內生性改革,雖然在整合內部資源方面,上級單位抽調選用下級單位的情況較為普遍,但缺乏向外拓展空間。具體來看,外部資源方面,因助力中心工作推進、構建大監督格局的需要,外單位抽調審計力量的情況日益普遍,而審計向外單位借力則較難,另一方面,基層審計機關向上級單位借力的渠道不多。以市審計局為例,每年抽調至重點項目、巡察工作等人員約有10人,審計力量不足的矛盾更加突出。加之未建立健全與相關部門的成果共享機制,以及向行業監管部門借力的途徑有限的現實情況,使得較多時候難以滿足審計新時代下的審計全覆蓋要求。

      二是形式統籌易,實質統籌難。“兩統籌”改革勢必一定程度要打破分管領導、處室等科層式管理的慣有模式,而是由牽頭部門在計劃、實施階段開展扁平化管理探索。但要打破原有格局,真正形成共謀、共審、共享的新體系尚存在一定困難,尤其是部分非緊密合作的“兩統籌”項目,難以排除存在出工不出力的現象。以杭州市余杭區為例,除領導班子和臨近退休人員,還有部分抽調在外協助省市區相關工作,實際在局里做項目的只有十來個人,每年要完成審計項目30個左右,加上這些年招錄審計干部普遍以審計、經濟專業為主,其余領域專業知識儲備不足,給實質統籌造成了不小的難度。

      (四)實現路徑

      基于當前推進“兩統籌”面臨的困難和問題,主要表現在審計項目方面,項目計劃和對象難以在上下級審計機關中得到統籌;審計成果運用方面難以做到資源共享。審計組織方式方面,業務處室間的成果難以得到統籌,向外借力的渠道難以常態化統籌,與內部審計、社會中介的協作機制不夠有效,人力資源管理較為傳統。課題組從以下三方面對“兩統籌”的實現路徑展開研究。

      1.建立規劃計劃融合的統籌體系。

      一是審計項目計劃的統籌管理研究。以三大平臺為統領,按“一體化”思維做好統籌謀劃。以“專業審計+民生項目+資金績效+大數據...”的思路,加大項目間的穿插融合,充分發揮政策跟蹤、財政大格局、經濟責任審計三大平臺引領作用,加強不同類型審計項目計劃的相互銜接。同時,要求牽頭處室按照“N合一”的要求來統一目標任務、統一數據處理、統一出具綜合報告等。按重點任務與力量配置相銜接原則做好統籌謀劃。圍繞政策重點布局大項目,結合上級同步項目和地方實際,集中力量、重點突破,對熱點難點問題進行專項審計。另外,也可按交辦任務和審計項目相銜接原則做好統籌謀劃。

      二是審計對象的統籌管理研究。立足審計“最多跑一次”,不斷完善審計對象庫建設。在摸清審計對象底數的基礎上,建立分行業、分領域審計對象數據庫,重新劃定處室審計對象,科學確定審計重點和審計頻次。堅持規劃計劃相銜接模式。堅持年度審計對象查重篩選,明確年度項目的被審計單位清單,避免“多頭審計”或者漏審。在處室審計項目計劃上時要求報送被審計單位清單,以審計“最多跑一次”的要求減少對被審計單位的影響。

      三是審計成果運用的統籌管理研究。健全共享機制,加強協調,探索上下共享機制。省級審計機關在編制和審核審計項目計劃時,應統籌考慮全省審計項目安排,對市縣審計項目計劃力爭做到與省廳項目計劃同步審批、同步下發。上級審計機關安排統一組織審計項目時,應加強與下級審計機關的溝通,充分聽取意見,給下級審計機關更多自主權。完善制度,建立內部共享機制。建立業務處室間的信息資源共享機制,打破固有的處室條線工作模式,以利于更好的利用審計成果。拓寬渠道,健全外部共享機制。建立健全與市紀委、市委組織部、市公檢法系統的相關信息移送機制,適時進行交流溝通,提煉審計成果;同省份不同區域審計機關的資源共享機制應探索建立,有利于自然資源資產審計的成果利用和固化。

      2.建立協作業務融合的統籌體系。

      一是“大項目”審計組織方式的研究。通過對同類審計項目實施“大項目、大集中、大統籌”的審計組織方式,通過統一工作方案、統一數據采集、統一集中分析、統一調查了解、統一問題核查、統一定性定責、統一內部審理、統一出具報告等8個統一,通過各類審計資源統籌安排,實現對重點領域的全覆蓋審計監督。改變大項目由專門的處室成立審計組,單一作戰的審計組織方式,實現向“多位一體、協同作戰、發揮整體效能”的轉變,積極探索財政審計大格局的審計模式。可由一個業務處室牽頭開展深入細致的審前摸排,站在整個審計的戰略高度來布局、安排、組織和實施審計工作;各業務處室作為子審計組,根據統一安排的審計內容開展專項工作,全力服務全局工作目標,形成統一高效、整體聯動、相互促進的整體。

      二是“1+N”式審計組織方式的研究。通過開展“1+N”方式同步實施,將審人、審單位、審資金、審項目有機融合,努力做到“一審多項”“一審多果”“一果多用”。 以政策執行情況專項審計為研究對象,其審計范圍之廣,涵蓋了財政、經濟責任審計等不同領域。把審計對象提高到一個全新的境界,擴大了財政審計的對象,把原來的財政審計對象,延伸到政策執行審計、經濟責任審計的各個領域。從審計工作的實踐看,政策執行審計是審計全覆蓋的支撐,審計對象囊括了政策、資金、項目和責任主體,涉及國家經濟運行的各個方面。審計時將政策、資金、責任三者的有機結合,唯有如此,才能在不同層面把審計項目做實做優。

      三是“嵌入式”審計組織方式的研究。“嵌入式審計”主要是指將原有的事后審計的審計模式逐步前移,轉化為事前審計和事中審計,在這個過程中,將審計直接嵌入至具體事項的全過程,包括項目計劃立項、內部控制制度的執行、現場監管、事后監管等各類經濟業務活動的管理中,審計監督應始終貫穿于其中。在審計項目開始后,合理選擇不同類別的審計專長的審計人員,努力形成一個矩陣式組織的人員架構體系。這類嵌入式審計的防風險功能最為廣泛,可以實現項目的事前、事中、事后的一體化審計模式,尤其在大型重點工程建設領域的跟蹤審計尤為適用。同時,通過嵌入式審計,也可以進一步培養復合型人才,建立對財務、工程、法律、計算機等各類人員的管理梯度,引入不同部門的不同人員,對大型審計項目進行模塊化審計。另外,該審計模式可以對審計結果最大化利用,信息公開、績效管理、財務管理、內部控制和人事任命等,解決問責追責等“最后一公里”問題。

      四是“融合式”審計組織方式的研究。該審計組織方式主要是要加強政府機關的審計資源整合力度,重點在于促進與上級審計機關的溝通、聯系,加強與同級審計部門的項目合作以及完善審計機關自身的隊伍體系整合。積極整合國家審計與內部審計、社會審計以及行業主管部門的多渠道審計模式,統籌利用審計資源最大化。尤其在當前各地審計時間緊、任務重的情況下,政府部門可以將部分項目委托交由中介機構進行審計,建立對社會中介審計的常態化管理機制。對專業性較強的大型公共建設項目、跟蹤審計等,啟用高素質高資質的社會中介人員參與項目,不僅可以利用中介機構人員特有的專業優勢,合力解決審計過程中的疑難雜癥,更可以通過溝通交流,打破國家審計人員固有的審計思維,雙方取長補短,創新審計技術和方法,提高審計質量和效率。在進行各類國有企業和金融機構的審計過程中,積極有效運用內部審計資源,進一步拓展審計思路,合理降低審計成本,讓企業在風險可控的范圍內,將審計監督工作深入其中,并營造常態化的審計環境。

      3.建立內外資源融合的統籌體系。

      一是組織資源保障體系研究。建立完善溝通協調機制。建立局機關“兩統籌”工作領導機制,并分解融入至三大平臺工作領導小組、國家審計與內部審計業務融合領導小組等具體工作中,貫徹規劃計劃編制、項目組織方式選擇、現場實施管理、質量控制體系建設、成果共享機制完善等各環節,打破業務、處室隔閡,統籌各方力量各類資源,避免“碎片化”作業和重復審計,提升審計管理的總體效能。建立過程質量督查機制。破除“為統而統”“為融而融”的觀念,加大對“兩統籌”項目的過程質量管理。建立健全審計成果的共享機制,加強審計機關之間和不同審計項目之間的溝通交流,及時共享審計信息和審計成果,從而提高審計監督成效。

      二是人力資源保障體系研究。充分發揮內部審計和社會審計的作用,兩者是實現審計全覆蓋的重要力量,要加以形成監督合力。內部審計可以為單位提供科學化的經濟決策,可以規范單位的日常內部管理,使單位達到風險防控的重要作用。這樣的工作越積極越有效,單位出現違規違紀的概率就越小,國家審計監督的地位和作用也能提高。進一步優化完善內部審計的工作機制,使國家審計和內部審計做到充分的優勢互補,從而完善審計全覆蓋途徑。同時,更好發揮社會審計作用,通過政府購買服務,有效緩解審計機關人員少任務多的矛盾,提升審計工作效率。

      三是數據資源保障體系研究。習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上指出,要堅持科技強審,加強審計信息化建設[⑨];中央兩辦《關于實行審計全覆蓋的實施意見》也明確提出:審計機關適應大數據審計需要,根據大數據審計技術,構建起國家審計的數據系統和數字化審計平臺,積極運用大數據技術。堅持科技強審,有效推進大數據審計工作,是提高審計監督以及實現審計全覆蓋的重要途徑。各級審計機關應圍繞科技與審計工作的融合,強化大數據技術在審計工作各個層面的管理和應用,增強審計人員運用大數據技術的理念,按照“統一規劃、兩級部署、以用為本”的總體思路,加快實施“金審工程”各期項目,積極推廣運用“總體分析、發現疑點、分散核實、系統研究”的數字化審計模式。通過對不同層級、不同地域、不同系統、不同部門和不同業務的情況挖掘和數字分析,提升運用信息化手段發現問題、研究問題、解決問題的能力。

      四、“兩統籌”工作的杭州實踐

      中國特色社會主義審計事業已進入新時代,為加快實現審計全覆蓋,構建統一高效的審計監督體系,落實“基層減負年”的要求,亟需加強審計項目和審計組織方式“兩統籌”研究。本課題研究的目標任務主要圍繞實現審計全覆蓋、優化創新審計管理模式、緩解審計力量不足的現實問題。而基于杭州市的實際,針對審計項目計劃和時間統籌難、審計管理模式較傳統、審計力量不足等困難,課題組從規劃計劃、業務協作、內外資源融合等方面提出解決困難的主要路徑。

      (一)總體原則

      審計項目和審計組織方式“兩統籌”,作為新形勢下的審計戰略,是一種觀大勢、謀大事極為重要的思維,它從全局性和長遠性兩個維度謀劃問題,作出全面系統的戰略部署。為實現這個戰略部署,課題組認為結合杭州市的實際,必須把握以下幾個原則:

      1.注重頂層設計。從黨和國家監督體系的高度謀劃推進審計工作,加強審計項目組織方式“兩統籌”,在頂層審計上堅持“審計機關首先是政治機關”的要求,提升審計政治站位,把加強黨對審計工作的領導貫徹到審計工作各方面、全過程。在審計項目安排中,杭州市審計機關始終堅持服務黨和國家工作大局,更好發揮審計監督作用。同時,按照市委市政府重點工作安排,以及《政府工作報告》的相關要求,堅持突出重點、堅持科技強審、堅持改革創新、堅持建設高素質專業化隊伍的要求,謀劃新形勢下的審計工作。

      2.注重統籌推進。充分考慮杭州市審計項目和審計組織方式“兩統籌”面臨的復雜性和艱巨性,做到整體謀劃、分類設計、分步實施,及時總結工作經驗,確保各項措施相互銜接、協調推進。自上而下摸清審計對象底數,充分考慮市本級及區、縣(市)審計機關的審計資源狀況,明確審計重點,科學規劃、統籌安排、分類實施,有重點、有步驟、有深度、有成效地推進[⑩]。

      3.注重形成合力。審計機關作為黨和國家監督體系的重要組成部分,按照黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系要求,把黨內監督同國家機關監督,以及民主、司法、群眾、輿論等各類監督有機貫通,形成監督的合力。建立健全能適應審計全覆蓋的工作體系,統籌好審計的內部資源和外部資源,創新審計組織方式和技術方法,是做好審計項目審計組織方式“兩統籌”的重要途徑,也是提高審計能力和效率的必然因素。

      (二)探索構建“統+融”的“兩統籌”杭州路徑

      1.打造一套統籌規劃計劃融合的“指揮系統”

      一是以年度“最多審一次”為標尺,做好審計對象統籌全覆蓋。結合審計機關的機構改革,在摸清審計對象底數的基礎上,進一步建立分行業、分領域審計對象庫,科學確定審計重點和審計頻次,防止扎堆審計、重復審計。2016年,杭州市率先出臺了《審計工作發展“十三五”規劃》,并相應制訂了《經濟責任審計“十三五”規劃》《績效管理“十三五”規劃》等子規劃,并以一張藍圖繪到底的作風結合年度計劃優選對象和項目。科學制定年度項目計劃,在確保全覆蓋的基礎上,防止對被審計單位出現過頭審或漏審。一旦出現確實難以避免的審計對象重疊情況,通過審計清單任務跨處室委托實施的方式統籌解決,實現年度一個單位“最多審一次”的目標。如2019年科教處實施的市屬國有文化企業運營情況專項審計調查,因華數集團正開展經濟責任審計,因此所有現場取證工作均以清單化模式委托經責處審計小組完成。

      二是以“一體化”為導向,做好項目計劃統籌全覆蓋。以政策跟蹤審計、財政大格局審計、經濟責任審計三大平臺為引領,加強不同類型審計項目計劃的相互銜接,要求牽頭處室按照“N合一”的要求來統一目標任務、統一數據處理、統一出具綜合報告等。如2019年42個項目計劃中,有12個項目列入全年政策跟蹤審計計劃,11個項目列入財政大格局審計計劃、13個項目列入經濟責任審計計劃,同時分別有21個和30個項目列入民生類和大數據類審計計劃,為體現綜合成效奠定基礎。堅持“可融性”原則,將計劃外的審計任務如領導交辦事項,盡可能融入現有項目實施,既保證工作質量,也減少對年度計劃的干擾。

      三是以更加聚焦中心工作為目標,做好重點目標任務統籌全覆蓋。首先圍繞重點政策布局重點任務,緊緊圍繞中央“三大攻堅戰”、浙江省委“富民強省十大工程”、杭州市委“六大行動”等具體要求,結合上級同步項目和地方實際,出臺審計項目任務清單,集中力量布局對熱點難點問題的重點破題。其次圍繞重點任務落實工作目標,列出年度工作目標和任務清單,以“融合式”結合至年度審計項目計劃中。如今年將清理拖欠民營企業中小企業賬款情況專項審計調查內容,融入至年度24個審計項目中,涉及約20個部門及12家國有企業,明確總體牽頭處室和涉及財政、國資、建設等重點領域的責任處室,以“統分統”的方式做好統籌實施管理。再次圍繞工作目標做好方案指導,根據財政大格局和經濟責任等審計年度重點,出臺年度總體工作方案和指導意見,形成全市“一盤棋”的工作局面。

      2.打造一套統籌協作業務融合的“作戰系統”

      一是探索“大項目”審計組織方式。探索對同類審計項目實施“大項目、大集中、大統籌”的審計組織方式,按照八個統一原則實現對重點領域的全覆蓋審計監督。如2018年實施的杭州市本級產業發展類資金績效專項審計調查項目,由6個業務處合力對市本級64.62億元產業資金開展全面審計。期間,統一工作方案、統一數據采集、統一集中分析、統一調查了解,同步對11個相關部門和13個區、縣(市)開展統一問題核查,項目在統一定性定責、統一內部審理的基礎上統一出具報告,最終在案件移送、領導批示、制度整改等方面均取得良好成效。如鄉村振興項目安排社保處和環資處、社區運營管理項目安排行事處和財政處開展大項目組織方式審計。

      二是探索“1+N”式的審計組織方式。針對同一審計對象的不同領域審計內容,開展“經濟責任+自然資源資產審計”“經濟責任+專項審計”“政策跟蹤+審計調查”等“1+N”方式的探索。如2019年對市經信委及相關區、縣(市、區)同步實施數字經濟財政扶持政策和工業企業“畝產論英雄”政策推進情況兩個專項審計項目,利用同一隊伍、同一時間對同一對象的不同領域開展審計監督,有效減少審計頻次。

      三是探索“嵌入式”審計組織方式。探索對亞運會、軌道交通建設等重點領域開展優化管理、提質增效導向的“嵌入式”跟蹤審計,通過組建軌道交通工程跟蹤審計工作現場辦公室、建立聯席會議工作機制和月度例會制度等形式,將跟蹤審計監督嵌入項目建設的全流程。如軌道交通跟蹤審計,2018年在項目前端探索零號清單審計夯實支付基礎,過程中開展跟蹤審計發現八大類58個問題,末端完成對13個標段的27.8億元造價審計。又如為確保杭州市“152”重大產業項目及時落地生效,市領導交辦杭州局及時跟進了解項目實際投入情況。為了給市領導決策提供客觀準確信息,又不額外增加項目任務的考量下,市審計局結合兩個區、縣(市)2018年度財政決算審計中對相關項目的推進情況開展嵌入式審計。

      四是探索“融合式”審計組織方式。加快內部資源整合步伐,2019年將社保處、資環處擬實施的鄉村振興審計項目和土地整理項目予以整合,同時融入數據處等力量資源,對桐廬、臨安兩地同步實施,避免重復審計。加快國家審計與內部審計工作融合步伐,2018年組織全市有關鄉鎮(街道)近300名內審人員參與“河長制”項目審計工作,2019年首次制定國家審計與內部審計項目協同計劃,對16個項目開展協同實施合作,積極探索審計力量互補、資源配置融合、組織方式協同、審計成果共享的“杭州路徑”。

      3.打造一套統籌資源內外融合的“保障系統”

      一是完善組織資源保障體系。建立由局主要領導牽頭的“兩統籌”工作機制,加強溝通協調,打破業務、處室隔閡,統籌各方力量各類資源;建立質量督查機制,通過優化審計方案,抓牢“三張清單”,保證跨處室委托審計事項能保質保量完成;完善審計業務會議制度,強化對“大項目”“融合式”項目的統一定性定責、統一內部審理工作,實現對“兩統籌”項目的過程質量控制管理;優化內部考核機制,對“大項目”“1+N”等跨處室組織方式實施的項目,各處室按審計力量、貢獻程度等分別給予系數加分,激發參與處室積極性。

      二是完善人力資源保障體系。立足挖掘干部潛力,對全市審計系統干部情況開展專項調研,通過本輪機構改革,對原有處室職能和人員進行優化調整;成立杭州市首個機關青年工作委員會,通過“賽場賽馬”“審計報告我來評”等活動,大力培育青年審計力量。立足調配外部資源,充分利用購買政府服務、加大國家審計與內部審計協同、聘請高校專家等方式,開展組織型、聘用型、委托型、合作型等各類方式審計,如2019年計劃委托主管部門內審機構對下屬單位市管領導干部開展經濟責任審計的試點,加大內管干部審計監督覆蓋面。同時立足構建大監督格局,加大與其他監管部門的協作配合,與紀檢監察、檢察、巡察、編辦、公安、考評辦等部門建立了協作關系,在案件線索、公益訴訟、行政配合等方面建立了協作機制,如2019年計劃與市編辦聯合對4家單位開展經濟責任審計和用編情況同步檢查,努力減輕被審計單位工作配合負擔。

      三是完善數據資源保障體系。啟動“智慧審計”二期項目建設,構建杭州審計數據倉庫和大數據審計綜合分析平臺,將72個信息系統的112項數據納入智慧審計平臺,建立數據報送更新機制,加大審計數據的匯集力度,為業務審計提供高質量的數據支撐。啟用電子數據分析室,組建大數據分析團隊,實行項目審前總體分析,對審計項目提供強有力的“非現場”支撐。建立“總體分析、發現疑點、分散核查、系統研究”的新型大數據審計組織形式,通過項目統籌和人員統籌,優化人員結構,做到項目有重點、協審有進退;實行業務和大數據“雙主審制”,探索大數據審計工作模式科研成果在審計項目中的應用;另外還要求在專用數據分析環境集中開展審前數據分析,切實減少審計現場數據分析時間,重視運用大數據手段的非現場審計,以此構建具有杭州特色的大數據審計監督體系。

      四是探索向行業監管部門借力的工作機制。通過向行業監管部門借力的形式,提升審計工作專業化程度,提高審計工作質量。如2017年和2018年,市審計局聯合市財政局、稅務局、社保局、醫保局等行業職能部門,對蕭山、余杭、富陽三區的社保一體化工作開展專項審計調查,審計組成員充分發揮各自在專業領域中的特長,在社保基金統一收支、統一管理、統一政策方面提出了審計意見和建議,加快推動132.8萬參保人群社保“進城”,得到市領導的高度肯定。


      五、結論與展望


      (一)研究結論

      在中國特色社會主義進入新時代,審計工作的目標定位、職能作用、任務重點都發生變化的時代背景下,習近平總書記對審計工作提出了一系列重要指示,要求努力構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的審計監督體系,以推進國家治理體系和治理能力現代化。課題組基于此研究背景,就如何進一步加強審計項目和審計組織方式的統籌,優化審計資源配置,實現高質量審計全覆蓋,提出了意見建議。本文首先分析了當前形勢下“兩統籌”的現狀,根據目前推進“兩統籌”工作存在的困難和問題,闡述了“兩統籌”的實現路徑。再基于杭州市審計機關的實踐,從聚焦審計項目的科學規劃、組織優化、資源配置三個方面,探索構建“統+融”的“兩統籌”杭州管理模式,努力形成一套統籌協調、運行高效的項目組織管理“指揮系統”、“作戰系統”和“保障系統”,不斷提高審計工作科學化水平。

      (二)思考與建議

      審計項目組織方式“兩統籌”,是審計署于2019年3月按照黨中央、國務院的有關要求,為進一步優化審計資源配置,大力推進審計全覆蓋而提出的一項具體工作。因此項工作開展時間較短,對于“兩統籌”的概念、措施等未有具體的文獻綜述及政策法規,且各地審計資源狀況不同,審計機關對于“兩統籌”工作取得的經驗成效以及存在的具體困難尚有較大的不確定性,有待進一步的深入研究和探討。

      基于上述研究結論,課題組建議從以下幾方面來健全審計項目和審計組織方式“兩統籌”工作,以進一步完善其理論依據,豐富實踐經驗。一是工作機制方面,在審計項目計劃階段,省廳與特派辦能在年初明確項目統籌計劃,初步確定被審計地區和主要單位,以便于各地做好計劃環節的審計對象統籌;各地在項目立項階段,以優先服從上級項目為前提,統籌處理好同步項目與自定項目關系;省、市審計機關可與基層的區縣審計機關出臺資源共享機制。在審計項目實施階段,定期開展已審計單位和擬審計單位情況調查,促進處室間的信息共享,加大實時統籌力度,建立健全與相關部門的成果共享機制,同時探索向行業監管部門借力的途徑。二是在實現審計全覆蓋過程中,要拓展審計監督廣度和深度,處理好社會對審計的巨大需求、審計監督兼顧深度廣度的要求與審計資源的有限性之間的矛盾。采用委托式的項目需要具備明確審計任務、清晰審計要求、詳細審計清單、有效復核檢查等質量控制環節,同時在各級考核中要充分體現成果共享理念,鼓勵上下級審計機關、不同處室間合作開發審計成果,以增量思維來實現“一審多果”目標。三是在審計隊伍建設方面,審計機關需要根據新任務新要求,全面加強自身建設,建立和完善相關的制度安排,建立健全專業化人才的“雙向流動”機制,發揮上下級審計機關間的互助幫帶作用。推進審計人才建設工作,注重人才梯度培養,打造一支業務精通、作風務實、清正廉潔的高素質專業化審計干部隊伍,提升審計專業化水平,提升審計服務能力。另外,新時代的審計工作應強化大數據審計理念,增加審計場景應用,使基層審計人員喜歡應用平臺開展審計業務,實現平臺建設與審計業務“雙促進”。加強項目審前總體分析工作,幫助基層審計機關組建項目數據分析團隊。加強大數據人才隊伍建設,組建全市計算機審計人才庫和大數據分析團隊,制定大數據審計人才培養計劃,增強信息安全保障工作,以此推動審計工作模式創新發展,為國家審計現代化提供強力支撐。


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      [③]中央審計委員會辦公室.《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》.中審辦發(2019)21號


      [④]中央審計委員會辦公室.《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》.中審辦發(2019)21號


      [⑤] 《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》.中辦、國辦.2015


      [⑥] 中央審計委員會辦公室.《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》.中審辦發(2019)21號


      [⑦] 同上


      [⑧]中央審計委員會辦公室. 《關于深入推進審計全覆蓋的指導意見》.中審辦發(2019)21號


      [⑨] 審計署審計科研所.《審計研究報告》.2018年第16期


      [⑩] 《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》.中辦、國辦.2015


            附件1 圖表.doc


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